EPCO，建設(shè)管理模式的下一個風(fēng)口？

      EPCO是EPC（即“工程總承包”）和OM（即“委托運(yùn)營”）的打捆，是把項目的設(shè)計－采購－施工－運(yùn)營等階段整合后由一個承包商負(fù)責(zé)實施，而項目的決策和融資仍然由業(yè)主負(fù)責(zé)的項目建設(shè)管理模式，這種模式并非創(chuàng)新，與DBO模式（即“設(shè)計—建設(shè)—運(yùn)營”）本質(zhì)上是一致的，而DBO在污水處理等領(lǐng)域早有實施，感興趣的可以去查查相關(guān)資料，但奈何EPC確實太火了，F(xiàn)EPC的熱度還沒有退卻，在EPC基礎(chǔ)上的EPCO就接踵而來。

EPCO的優(yōu)勢

    1、運(yùn)營導(dǎo)向下的全生命周期管理的需要

    傳統(tǒng)模式下，政府投資項目的建設(shè)和運(yùn)營往往分離，一般項目建成后再委托第三方運(yùn)營或由平臺公司運(yùn)營，但如果項目建設(shè)階段考慮運(yùn)營不足，往往會造成運(yùn)營不暢、成本增加、技術(shù)適用錯誤等，最終導(dǎo)致項目失敗。

     對于強(qiáng)運(yùn)營屬性的項目，EPCO通過將設(shè)計、施工和運(yùn)營等環(huán)節(jié)的集成，可以解決設(shè)計和施工脫節(jié)和建設(shè)和運(yùn)營脫節(jié)的問題，強(qiáng)化運(yùn)營責(zé)任主體，使得承包商在設(shè)計和施工階段就必須考慮運(yùn)營策劃問題，通過EPCO模式實現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營一體化來實現(xiàn)項目全生命周期的高效管理。

2、提升政府項目投資效率的需要

    2019年地方政府的融資主戰(zhàn)場已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ｍ梻褪袌龌谫Y。

    在國常會要求確保專項債快速見效的背景下，項目采用EPCO模式可實現(xiàn)投資和建設(shè)運(yùn)營的分離，項目資金籌措由政府通過專項債和市場化融資解決，建設(shè)運(yùn)營由承包商和運(yùn)營商負(fù)責(zé)實施，可以大幅度提高投資效率，促進(jìn)設(shè)計、施工和運(yùn)營各個環(huán)節(jié)的有效銜接。

EPCO的關(guān)鍵點

1、適用范圍

      目前，不管是EPCO還是DBO都沒有明確的政策文件參考，僅有住建部《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中把地下綜合管廊是否采用EPCO模式作為建設(shè)運(yùn)營模式的評審內(nèi)容之一。

但從EPCO的優(yōu)勢來看，EPCO適用于以運(yùn)營為導(dǎo)向且運(yùn)營條件邊界清晰的項目，從已實施的EPCO項目來看，主要集中在污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)等領(lǐng)域。

因此， 并非所有項目都有必要通過EPCO進(jìn)行全生命周期的整合，對于運(yùn)營服務(wù)邊界不清的項目采用EPCO反而會加大雙方的風(fēng)險，風(fēng)險的溢價都最終都會體現(xiàn)項目建設(shè)運(yùn)營成本的增加。

2、付款節(jié)點

     EPCO的建設(shè)資金由業(yè)主負(fù)責(zé)籌措，目前，EPCO的付款節(jié)點可以分為：

（1）建設(shè)階段支付建設(shè)費用，運(yùn)營階段支付運(yùn)營費用。如設(shè)計費用預(yù)付部分定金，其余部分根據(jù)提供的設(shè)計成果支付設(shè)計費用，工程費用按照形象進(jìn)度節(jié)點逐月支付工程進(jìn)度款，支付比例一般80%左右，竣工驗收后支付至97%，質(zhì)保期過后返還3%的質(zhì)保金，運(yùn)營階段費用根據(jù)委托運(yùn)營合同逐期支付；

（2）建設(shè)階段支付部分建設(shè)費用，運(yùn)營階段支付提留的部分建設(shè)費用和運(yùn)營費用。為了夯實承包商的建設(shè)責(zé)任，項目是否滿足運(yùn)營要求往往需要一定的周期才能夠驗證，因此，很多項目都提留部分比例的建設(shè)費用在運(yùn)營前期隨運(yùn)營費用一并支付，但提留的比例若過高（超過40%），勢必會影響承包商建設(shè)的積極性，也不符合財建[2004]369號中要求工程進(jìn)度款支付比例60%—90%的要求。

3、項目公司

     采用EPCO的項目多為了轉(zhuǎn)移建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險，實踐中，承包方和運(yùn)營方聯(lián)合體中標(biāo)后可以采用兩種交易結(jié)構(gòu)：

（1）中標(biāo)后，不設(shè)立項目公司，工程進(jìn)度款由業(yè)主直接支付給承包方；

（2）中標(biāo)后，由運(yùn)營方設(shè)立項目公司，業(yè)主委托項目公司進(jìn)行工程管理并授權(quán)支付工程款，項目公司指導(dǎo)承包方建設(shè)，以此來加強(qiáng)對工程建設(shè)的管控，保證設(shè)計和施工質(zhì)量，以利于后期運(yùn)營。

4、績效考核

     EPCO的運(yùn)營維護(hù)費用往往涉及財政性資金，也就必須體現(xiàn)“按效付費”，與PPP一樣，EPCO與必須設(shè)計較為嚴(yán)密的績效考核條款，未來通過績效考核來提升運(yùn)營服務(wù)效果，績效考核方案要避免籠統(tǒng)，最好做到可監(jiān)測，這點與PPP應(yīng)該是一致的。

EPCO的困惑

1、招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)適用的法律體系問題

      EPCO的招標(biāo)范圍包括工程（EPC部分）和服務(wù)（OM部分），若招標(biāo)人為預(yù)算管理部分，政府采購工程及相關(guān)服務(wù)，采用招標(biāo)方式的適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，而運(yùn)營委托服務(wù)不屬于與工程相關(guān)的服務(wù)，理應(yīng)適用于《政府采購法》，那EPCO的招標(biāo)范圍中既有適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容，又有適用《政府采購法》的內(nèi)容，屆時發(fā)生沖突如何適用？

      除此之外，目前，很多地方針對EPC都出臺了招標(biāo)投標(biāo)管理的規(guī)范意見，對EPC的適用范圍、資格條件、評審因素和標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確規(guī)定，這些規(guī)定是否適用于EPCO，若適用應(yīng)該如何調(diào)整增加有關(guān)運(yùn)營的部分，若不適用估計那些為了規(guī)避EPC規(guī)范文件約束的項目會“包裝”為EPCO實施，EPCO難免出現(xiàn)一地雞毛的情形。

2、中期財政規(guī)劃與長期運(yùn)營需求的矛盾

     采用EPCO的項目通常都具有長期、穩(wěn)定的需求，若約定的運(yùn)營期限過短，運(yùn)營方的投入將會有所保留，也不易夯實運(yùn)營方的運(yùn)營責(zé)任，所以，EPCO對運(yùn)營期限普遍要求都會超過3年。

     若EPCO的實施主體為預(yù)算管理部門，除PPP可以“先采購，后預(yù)算”外，其它都要遵循“先預(yù)算，后采購”的要求且預(yù)算不得超過中期財政規(guī)劃，在《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號）也明確“采購需求具有相對固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務(wù)項目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”，這都要求EPCO中的運(yùn)營托委期限不得超過三年。

     于是，實踐中很多項目將委托運(yùn)營期限調(diào)整為3年的倍數(shù)，約定3年過后自動續(xù)期運(yùn)營委托以滿足3年的要求，或?qū)嵤┲黧w更換為平臺公司以規(guī)避預(yù)算管理的限制，后續(xù)政府如何將費用撥付至平臺公司也是問題。

3、延期支付與嚴(yán)禁墊資施工的沖突

    《政府投資條例》已明確政府投資項目嚴(yán)禁墊資施工，但EPCO項目為了制約設(shè)計方和施工方，往往會提留部分工程費用延期至運(yùn)營期內(nèi)支付，按照質(zhì)保金提留的比例要求，目前僅能提留3%，但實踐中往往都會高于3%，這種計提方式是否屬于墊資施工？

     除制約設(shè)計方和施工方的目的外，還有業(yè)主希望通過EPCO解決項目的部分資金問題，設(shè)置為過程支付60%的進(jìn)度款，其余40%部分若干年返還，至于財務(wù)費用則由承包方在運(yùn)營費用中進(jìn)行綜合平衡，不再另計，以規(guī)避被認(rèn)定墊資施工的風(fēng)險。

4、承包方與運(yùn)營方的連帶責(zé)任切割問題

    EPCO的中標(biāo)人往往由工程承包方和運(yùn)營方組成聯(lián)合體，承包方和運(yùn)營方需簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確各自的工作和職責(zé)，中標(biāo)后，需要聯(lián)合體共同與招標(biāo)人簽訂合同，聯(lián)合體就承擔(dān)的項目建設(shè)運(yùn)營承擔(dān)連帶責(zé)任。

   實踐中，由于運(yùn)營期限通常較長，工程總包方不愿承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，而運(yùn)營方不擅長建設(shè)管理，承包方和運(yùn)營方均希望規(guī)避連帶責(zé)任，于是乎，很多EPCO項目又分割為EPC合同和OM合同，由招標(biāo)人分別與承包方和運(yùn)營方簽訂EPC總包合同和OM運(yùn)營維護(hù)合同。

   這種約定明與招標(biāo)投標(biāo)的聯(lián)合體之間的連帶責(zé)任相沖突，未來追責(zé)時，這種約定顯然無法進(jìn)行對抗。