生態(tài)文明及其法制建設(shè)任重道遠(yuǎn)。對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)，黨的十九大作出了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為等行動(dòng)部署，要求打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》作出了法制建設(shè)總體部署。

      立足于我國(guó)生態(tài)文明法制建設(shè)的構(gòu)建與實(shí)施現(xiàn)狀，參考發(fā)達(dá)國(guó)家GDP同期時(shí)期及以后的生態(tài)環(huán)保法制建設(shè)情況，筆者對(duì)我國(guó)“十四五”時(shí)期生態(tài)文明法制建設(shè)的方向和方式提出如下建議。

建議一 使法制建設(shè)更加適應(yīng)新形勢(shì)的要求

      在把社會(huì)主要矛盾的新判斷進(jìn)入黨章、寫入憲法的基礎(chǔ)上，“十四五”時(shí)期，建議將社會(huì)主要矛盾的新內(nèi)容和新的解決要求融入所有起草、修改的生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)之中，使之成為全社會(huì)共同遵循的行為準(zhǔn)則。

      只有這樣，才能通過(guò)高質(zhì)量、有效益的發(fā)展來(lái)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，逐步實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，分兩步走在21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。

建議二 全面銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法

      “十四五”時(shí)期，建議按照十八屆四中全會(huì)決定和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022）》的要求，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保黨內(nèi)法規(guī)和生態(tài)環(huán)保國(guó)家立法的規(guī)范銜接化工作，使中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政約談同時(shí)具備黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法基礎(chǔ)，也使中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室這個(gè)黨政雙重職能的工作職責(zé)具備法制基礎(chǔ)。爭(zhēng)取在2025年前，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和政策體系基本健全。

建議三 加強(qiáng)生態(tài)文明立法體系的健全工作

      2018年7月《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》已對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制度體系的建設(shè)和法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)范性文件的全面清理工作作出了部署。

      “十四五”時(shí)期，建議全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院按照生態(tài)文明體制改革的理論導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向及“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的均衡發(fā)展要求加強(qiáng)立法創(chuàng)新工作，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相伴相隨。

      中央可以出臺(tái)對(duì)各級(jí)人大黨組立法領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的考核規(guī)則。在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院制定的立法中，建議加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、省市政府代表國(guó)家開(kāi)展生態(tài)索賠、生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP機(jī)制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)第三方治理機(jī)制、排污權(quán)交易制度、環(huán)境管家服務(wù)、環(huán)境信用管理、環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)等生態(tài)文明體制改革措施的制度化工作。

建議四 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保立法和其他領(lǐng)域立法的融合

      “十四五”時(shí)期，建議按照“五位一體”的要求，由全國(guó)人大制定生態(tài)文明促進(jìn)方面的基本法律《生態(tài)文明促進(jìn)法》，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)等領(lǐng)域法律法規(guī)的規(guī)范關(guān)系，從宏觀、系統(tǒng)的角度為生態(tài)文明建設(shè)和改革指明方向，做出規(guī)劃，提出要求，統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)生態(tài)文明所有的法律法規(guī)

      同時(shí)，加強(qiáng)中央和地方生態(tài)文明建設(shè)和體制改革規(guī)范性文件的體系化，防止部門改革文件出現(xiàn)碎片化和相互不一致的現(xiàn)象，形成各方面、各層級(jí)共同開(kāi)展生態(tài)保護(hù)和污染防治的合力。

建議五 加強(qiáng)生態(tài)文明重點(diǎn)領(lǐng)域立法工作

      在法律層面，建議修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，針對(duì)工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，規(guī)定“三線一清單”制度和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，總體控制區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)定各級(jí)黨委、政府作出涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大決策前須開(kāi)展全面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

      在此背景下，修改《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，使之與2017年修改的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》相銜接；出臺(tái)《長(zhǎng)江保護(hù)法》后，建議相繼出臺(tái)《黃河保護(hù)法》等專項(xiàng)法律，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境的綜合法律調(diào)整和綜合執(zhí)法監(jiān)察，按照流域優(yōu)化現(xiàn)行水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水工程、水安全等體制、制度和機(jī)制，提升生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明法律規(guī)范應(yīng)對(duì)具體問(wèn)題的實(shí)際績(jī)效；配合《民法典》分編的陸續(xù)出臺(tái)，修改《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，對(duì)環(huán)境損害的證據(jù)取得、后果的認(rèn)定、損失的鑒定、因果關(guān)系的認(rèn)定或推定等事項(xiàng)，作出統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)定。

      在行政法規(guī)層面，建議盡快出臺(tái)《排污許可條例》，使排污許可成為地方環(huán)境污染物排放總量控制和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的核心手段，使企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境守法體現(xiàn)一般化和個(gè)性化，更加實(shí)事求是；結(jié)合2018年機(jī)構(gòu)改革的綜合執(zhí)法要求，針對(duì)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治執(zhí)法監(jiān)察，制定《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察條例》，使執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)化、制度化、規(guī)范化、程序化；修改《自然保護(hù)區(qū)條例》，把綠盾行動(dòng)的成果，把生態(tài)紅線的劃定和嚴(yán)守要求，用行政法規(guī)的形式予以鞏固。

建議六 推動(dòng)能源與氣候變化領(lǐng)域的立法工作

      在開(kāi)展生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染控制立法的同時(shí)，也要開(kāi)展能源與氣候變化領(lǐng)域的法制建設(shè)。

      在具體立法方面，建議加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、節(jié)約能源、污染物減排“四結(jié)合”的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《大氣污染防治法》《煤炭法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律的修改時(shí)，要留一個(gè)加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)工作的接口，把氣候變化的原則要求納入進(jìn)去；凡是可以設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)內(nèi)容的，也可以在這些立法中對(duì)如何應(yīng)對(duì)這些領(lǐng)域的氣候變化作出基本規(guī)定，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)。在現(xiàn)有格局下，推動(dòng)制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》和相關(guān)的碳排放交易、監(jiān)測(cè)、管控等配套制度的建設(shè)。

      作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)