目前，工業(yè)園區(qū)污水處理的各個環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督涉及到多個部門，部門間協(xié)調(diào)機制不健全導致監(jiān)管不到位的問題時有發(fā)生；不僅如此，缺乏合理的污水排放標準，配套處理設施建設滯后等問題也制約著園區(qū)污水處理廠超標排放問題的解決。

2-1 工業(yè)園區(qū)污水處理流程

水十條”要求各工業(yè)集聚區(qū)修建集中污水處理設施，越來越多的工業(yè)園區(qū)選擇新建園區(qū)污水處理廠，但仍有部分工業(yè)園區(qū)委托城鎮(zhèn)污水處理廠進行工業(yè)污水集中處理。這兩種情況都是先由園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行污水預處理，達到污水處理廠污水納管標準（間接排放標準）后，再經(jīng)過管網(wǎng)輸送至污水處理廠進行集中深度處理，達到排放標準后排入環(huán)境或者回用。

但是，排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠和排入城鎮(zhèn)污水處理廠涉及到不同的管理部門。本報告會將工業(yè)園區(qū)污水處理管理過程分為三個階段進行分析：分散預處理、管網(wǎng)輸送和集中深度處理。

環(huán)節(jié)一：分散預處理

在工業(yè)污水預處理環(huán)節(jié)，若企業(yè)預處理廢水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠進行處理，規(guī)劃建設局、園區(qū)管委會或者管委會委托的服務公司負責企業(yè)將對此進行納管審批；若企業(yè)預處理廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水管理條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)排水主管部門負責審批企業(yè)排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的排水許可證。但不論是哪種情況，企業(yè)預處理廢水水質(zhì)監(jiān)管均由當?shù)丨h(huán)境部門負責，部分工業(yè)園區(qū)管理辦法中規(guī)定由園區(qū)環(huán)保局、安環(huán)局或者環(huán)保所負責監(jiān)管。

環(huán)節(jié)二：管網(wǎng)輸送

企業(yè)預先處理污水并達到間接排放標準后，經(jīng)管網(wǎng)輸送到污水處理廠進行集中處理。若排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，園區(qū)管委會負責規(guī)劃園區(qū)配套的管網(wǎng)建設，然后向環(huán)境部門和住建部門遞交申請。環(huán)境部門主要負責環(huán)評，住建部門則負責管網(wǎng)的設計與管理，園區(qū)管委會負責管網(wǎng)的日常管理運營。若排入城鎮(zhèn)污水處理廠，由城鎮(zhèn)排水主管部門負責管網(wǎng)的規(guī)劃和日常管理運營，環(huán)境部門同樣負責環(huán)評。

環(huán)節(jié)三：集中深度處理

污水最后到達污水處理廠進行集中處理，達到排放標準后排入環(huán)境。若污水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，作為園區(qū)污水處理廠行政主管單位的園區(qū)管委會會委托運營方負責污水處理廠的日常運營。若污水排入城鎮(zhèn)污水處理廠，則通常由城鎮(zhèn)排水主管部門委托的公司進行日常運營。兩種情況下，均由環(huán)境部門負責監(jiān)管污水處理廠排水水質(zhì)。

由此看來，一個企業(yè)排放的污水由預處理到最終排入環(huán)境要經(jīng)過三，四個部門單位的管理與監(jiān)督，導致了管理分散，協(xié)調(diào)機制不健全，監(jiān)管不到位等問題。加上現(xiàn)行的排水標準不合理；配套設施建設滯后等，是污水處理系統(tǒng)亟需改善的問題。

2-2 工業(yè)園區(qū)污水管理存在的問題

問題一：管理分散，協(xié)調(diào)機制不健全

多部門審批監(jiān)管且部門間協(xié)調(diào)機制不健全使整個過程易產(chǎn)生監(jiān)管疏漏，是污水處理廠排放超標嚴重的根本原因。

1）企業(yè)預處理后的廢水水質(zhì)超標可能導致下游污水處理廠出水超標，甚至處理設施癱瘓。2017 年11 月，深圳市出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)排水條例》修訂說明提到“污水處理廠都在下游，被動接受來水，出現(xiàn)進水重金屬超標造成生化系統(tǒng)癱瘓的案例每年都有發(fā)生”。這一問題正是工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠出現(xiàn)的主要問題，其發(fā)生的根本原因是城鎮(zhèn)排水主管部門和環(huán)境部門分別負責企業(yè)納管審批和企業(yè)排污監(jiān)管，兩部門之間信息不暢通，缺乏合作機制。在此案例中，環(huán)境部門不清楚工業(yè)廢水達標處理后是排入了自然水體還是管網(wǎng)，也不清楚市政排水管網(wǎng)及污水處理廠能否接納，輸送和處理工業(yè)廢水；城鎮(zhèn)排水主管部門則不清晰工業(yè)廢水水質(zhì)、水量及與市政排水管網(wǎng)接駁的情況。2018年1月，原環(huán)境保護部再次強調(diào)各級環(huán)境保護主管部門和城鎮(zhèn)排水主管部門應加強工作聯(lián)系，完善溝通協(xié)調(diào)和信息共享機制，但未從根本上明確兩部門的合作機制。

當下，越來越多企業(yè)選擇將預處理廢水排入專門處理工業(yè)廢水的園區(qū)污水處理廠，但現(xiàn)階段缺乏國家層面的管理條例，各地區(qū)管理機制也不盡相同。管理上不但涉及到園區(qū)管委會和園區(qū)環(huán)境部門的信息共享和合作機制，還涉及園區(qū)環(huán)境部門和上級環(huán)境部門的水質(zhì)監(jiān)管權責分配。比如在2018年4月中央電視臺曝光的案例中，河南內(nèi)黃縣陶瓷產(chǎn)業(yè)園污水偷排導致周邊30多米深的地下水變黑，無法飲用，村民莊稼絕收。陶瓷園區(qū)環(huán)保所所長在接受采訪時表示，只有在環(huán)保局授權之后，才能調(diào)查園區(qū)企業(yè)。最了解園區(qū)企業(yè)情況的園區(qū)環(huán)保所沒有調(diào)查園區(qū)企業(yè)的權力，需要上級環(huán)保局先授權，極易造成監(jiān)管不及時。

2）企業(yè)污水經(jīng)由管網(wǎng)輸送至污水處理廠環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體不明確，管網(wǎng)漏損造成的污水漏排問題難以問責。比如河北霸州一工業(yè)園區(qū)于2017年新建園區(qū)污水處理廠，但由于污水輸送管網(wǎng)破裂導致污水外溢造成大量農(nóng)田受到污染，該問題半年后仍沒有得到有效解決。

3）工業(yè)園區(qū)的污水處理廠只負責廢水集中處理，不能直接監(jiān)測每家企業(yè)預處理出水水質(zhì)。不同企業(yè)建設的預處理管網(wǎng)匯聚到污水處理廠進水管，污水處理廠難以通過進水達標檢測判斷哪一家排污企業(yè)的預處理沒有達標。然而進水超標極易導致污水處理廠超標排放。企業(yè)預處理污水水質(zhì)由環(huán)境部門監(jiān)管，需要等到環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)企業(yè)預處理超標后再告知污水處理廠，使得污水處理廠不能第一時間發(fā)現(xiàn)情況并進行應急處理。

由于企業(yè)預處理超標導致后端污水處理廠出水超標的歸責問題一直爭議頗多。據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，污水處理廠超標排放應受到處罰，意味著即使由進水水質(zhì)超標導致的污水處理廠出水超標，污水處理廠仍然受罰。近年來，污水處理廠上訴當?shù)丨h(huán)保局的案件頻繁發(fā)生并引起熱議，2016年武漢沃特科凌投資有限公司狀告武漢市環(huán)境保護局案件。雖然該公司和環(huán)保局簽訂了免責協(xié)議，規(guī)定“因進水水質(zhì)超標導致出水超標，公司不承擔經(jīng)濟責任”，但法院最終判決協(xié)議中的判定該免責理由沒有法律依據(jù)，進水超標不能作為出水超標的免責理由。2018年，烏魯木齊西站污水處理廠起訴烏魯木齊市環(huán)境保護局，最終法院認為污水處理廠未提供充分證據(jù)，證明進水口污染物超標與出水口污染物超標之間存在因果聯(lián)系，而判污水處理廠敗訴。

4）園區(qū)管理委員會和環(huán)境部門等監(jiān)管機構不作為也是工業(yè)園區(qū)發(fā)生水污染的主要原因之一。一方面，多地環(huán)境部門不夠重視企業(yè)預處理排水監(jiān)督，但這一環(huán)節(jié)對后端污水處理廠能否達標排放至關重要。另一方面，工業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)多為當?shù)亟?jīng)濟支柱，有些監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管意愿，企業(yè)私設暗管直接偷排甚至污水處理廠空轉(zhuǎn)等時有發(fā)生。例如2018年9月，生態(tài)環(huán)境部暗訪發(fā)現(xiàn)江西省彭澤縣磯山化工園區(qū)污水處理廠空轉(zhuǎn)，企業(yè)污水偷排。彭澤縣化工園區(qū)污水偷排早在2018年上半年就被公眾舉報兩次，一例舉報園區(qū)的一些化工企業(yè)排放不達標，導致周邊飲用水源受影響；另一例舉報園區(qū)在深夜經(jīng)過埋在長江堤壩下方的排污管道偷排污水入長江。但是針對這兩則舉報，彭澤縣工業(yè)園區(qū)黨工委和園區(qū)環(huán)保分局組成的調(diào)查組稱并未發(fā)現(xiàn)暗管，工業(yè)園污水處理廠運行以來出水穩(wěn)定達標，指出這兩則舉報均不屬實。直到2018年9 月中央環(huán)保督查組發(fā)現(xiàn)問題后，該工業(yè)園才開始整改。

問題二：缺乏合理的污水排放標準

目前，中國工業(yè)廢水集中處理設施暫無專門的排放標準。據(jù)統(tǒng)計，2017 年國控重點污染源中4100 家污水處理廠主要執(zhí)行2002年出臺的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》，占比91.1%，其中大部分執(zhí)行最嚴格的一級A 標準（以下簡稱城鎮(zhèn)一級A 標準）。同時，企業(yè)預處理后的污水水質(zhì)應達到間接排放標準。據(jù)本報告分析，工業(yè)園區(qū)污水處理廠現(xiàn)行的排放標準和企業(yè)預處理執(zhí)行的間接排放標準均有待完善。

缺乏工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放標準

在工業(yè)園區(qū)污水處理廠執(zhí)行的城鎮(zhèn)一級A標準中，部分污染物指標遠嚴格于行業(yè)標準，但是部分污染物去除要求則無法滿足行業(yè)標準需求，而且缺乏工業(yè)特征污染物指標，意味著企業(yè)需要預先處理廢水以去除污水處理廠無法滿足行業(yè)標準需求的污染物。這樣既增加了企業(yè)預處理成本，又可能由于企業(yè)在預處理過程中消耗污水處理廠生化處理需要的碳源，污水處理廠需額外補充，進而加重了污水處理廠成本。

具體來講，城鎮(zhèn)一級A標準中多項污染物排放限值明顯低于中國廢水排放量最大的幾個行業(yè)排放標準，比如化學需氧量（CODcr）在城鎮(zhèn)一級A標準中排放限值為50mg/L，而造紙、紡織和農(nóng)副食品加工行業(yè)的排放限值為80mg/L 或者100mg/L；懸浮物、色度、氨氮、總氮、總磷、石油類、可吸附有機鹵素和六價鉻的排放限值存在同樣的情況。但是，執(zhí)行這一標準不能滿足化工行業(yè)總氰化物和硫化物的去除需求、造紙行業(yè)總氮的去除需求，和紡織行業(yè)硫化物和六價鉻的去除需求，而且由于城鎮(zhèn)一級A 標準未規(guī)定氟化物和二氧化氯的限值，按該標準設計的污水處理廠無法滿足化工、紡織或者煤炭行業(yè)對氟化物或者二氧化氯的去除需求（表1）。

企業(yè)預處理間接排放標準不合理

目前生態(tài)環(huán)境部出臺了64 個國家層面的水污染物排放標準，其中57 項標準包含了關于間接排放標準的規(guī)定。55 項標準中的間接排放標準規(guī)定沒有區(qū)分排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的情況，也未允許企業(yè)與污水處理廠協(xié)商間接排放標準。

“水十條”出臺后，近千座工業(yè)園區(qū)建成了園區(qū)污水處理廠，部分工業(yè)園區(qū)污水處理設施能根據(jù)園區(qū)的具體需求處理部分工業(yè)特征污染物。隨著污水處理廠能力提升，其進水要求逐漸減低，若行業(yè)標準中規(guī)定的間接排放標準不放寬或者仍然不允許企業(yè)和污水處理廠根據(jù)污水處理廠處理能力進行協(xié)商，企業(yè)需要投入大量資金和人力修建、運營不必要的預處理設施，可能造成企業(yè)由于預處理投入過高而不愿意將污水排入污水處理廠，也無法發(fā)揮園區(qū)污水集中處理的技術經(jīng)濟優(yōu)勢。隨著專門處理工業(yè)廢水的工業(yè)園區(qū)污水處理廠越來越多，部分行業(yè)標準在修訂過程中放寬了間接排放標準。 具體來講，《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》的修訂幾經(jīng)波折。2012年第一次修訂區(qū)分了排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的標準，相當于放寬了工業(yè)園區(qū)污水處理廠的間接排放標準；由于排入城鎮(zhèn)污水處理設施的間接排放標準等同于直排標準，企業(yè)無法落實，2015年6月再次放寬了排入城鎮(zhèn)污水處理廠的間接排放標準。但該標準不足的是未預留企業(yè)和污水處理廠協(xié)商間接排放標準的空間。據(jù)浙江省省廳信息，若紹興市納管標準中CODcr由500mg/L提高到200mg/L，企業(yè)需增加50 億元以上投資升級預處理設施，平均每家企業(yè)增加2000 萬元，可見間接排放標準對與處理設施建設費用影響非常大，若企業(yè)無法承擔預處理設施的費用，可能加劇偷排漏排的問題。

另一個例子是2019 年1 月開始修訂的《石油化學工業(yè)污染物排放標準》。之所以對該標準進行修訂，是因為在實施過程中發(fā)現(xiàn)園區(qū)企業(yè)部分納管污染物排放濃度很難達到2015年出臺的《石油化學工業(yè)污染物排放標準》中的間接排放控制要求。修訂內(nèi)容主要是明確部分污染物的間接排放標準可由企業(yè)和污水處理廠協(xié)商確定，并規(guī)定了間接排放標準協(xié)商的條件和技術方法。根據(jù)某石化工業(yè)園區(qū)的案例分析，若企業(yè)執(zhí)行協(xié)商限值與執(zhí)行2015年標準中規(guī)定的間接排放限值相比，園區(qū)將節(jié)約用地面積3 至5 萬平方米，節(jié)約環(huán)保設施新增投入資金約5至8億元人民幣。

問題三：污水處理配套設施建設滯后

總體來說，中國污水處理設施建設和運營能力較好，但污水管網(wǎng)等配套設施建設滯后。目前，污水管網(wǎng)建設存在40萬公里的缺口，補足這一缺口需要1萬億資金。部分工業(yè)園區(qū)因建設資金、征地拆遷和規(guī)劃等原因，分期建設園區(qū)污水管網(wǎng)，短時間內(nèi)難以滿足所有入園企業(yè)的納管需求，甚至有些企業(yè)已經(jīng)投產(chǎn)，園區(qū)配套管網(wǎng)還未完成。以貴州為例，截至2017年7月底，該省有82個園區(qū)建成污水集中處理設施，但因配套管網(wǎng)不到位，有42個不能正常運行；安徽省163個省級及以上工業(yè)園區(qū)中，15個園區(qū)管網(wǎng)建設滯后導致污水處理廠無法正常運行；原環(huán)保部2017年9 月在湖北的”水十條”專項督導中發(fā)現(xiàn)，襄陽市谷城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)由于污水管網(wǎng)沒有鋪成，導致已經(jīng)建好的處理設施“曬太陽”達兩年，另一個石花經(jīng)濟開發(fā)區(qū)也有類似的情況，導致園區(qū)企業(yè)自行處理污水后直排北河匯入漢江。

缺乏配套資金投入是配套管網(wǎng)建設滯后的關鍵因素。園區(qū)污水管網(wǎng)通常由園區(qū)管委會負責規(guī)劃和建設，資金主要來源為當?shù)卣?018 年1 月1 日起正式施行《環(huán)境保護稅法》，地方政府不再征收排污費。以前環(huán)境部門征收的排污費是環(huán)保專項資金，而環(huán)境保護稅收入按規(guī)定納入地方政府一般預算收入，但并未對其具體使用做出明確規(guī)定，可能出現(xiàn)將其用于其它支出的情況，可能加劇地方政府環(huán)保資金短缺。