依法治國：法治國家需要用生態(tài)環(huán)境法治

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2014年10月23日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。社會普遍認為，黨的十八屆四中全會提出了依法治國的升級版，是對我國治國理念和模式第二次飛躍的深入闡述和發(fā)展。四中全會在生態(tài)環(huán)保法治建設方面的相關闡述，也有頗多亮點。

 

　　在生態(tài)環(huán)保法治方面的亮點

　　首先，樹立了總目標，明確了法治建設的基本任務。

　　為了減少生態(tài)文明改革帶來的風險，促進穩(wěn)定，改革必須于法有據，必須按照規(guī)則辦事。

　　黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在環(huán)境保護工作之中，下一步，除了完善立法體系，還應當加強環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法、環(huán)境監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育和國際合作等法治環(huán)節(jié)的工作，涵蓋大氣、水、土壤、生態(tài)紅線、生態(tài)安全等領域，實現生態(tài)環(huán)境法治的體系化。

　　全會明確了全面推進依法治國的重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

　　改革是促進社會和諧、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關鍵手段。目前，我國處于全面建成小康社會進入決定性階段，環(huán)境保護改革進入攻堅期和深水區(qū)，我們面對的生態(tài)文明體制改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有。改革會觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革。而為了減少生態(tài)文明改革帶來的風險，促進穩(wěn)定，改革必須于法有據，必須按照規(guī)則辦事。為此，我們必須加強生態(tài)環(huán)境法制建設，加強法律實施，加強法律監(jiān)督。

　　其次，明確了中國生態(tài)環(huán)境法治建設的政治方向。

　　在法治中國的框架內，有三套規(guī)則體系，一類是黨內法規(guī)和規(guī)范體系，一類是國家的立法和規(guī)范體系，一類是社會自治規(guī)則體系。其中，中國共產黨的執(zhí)政規(guī)則和國家的法治規(guī)則的對接，即互助和聯合，是中國特色社會主義法治的重大特色。兩套規(guī)則體系只有完成對接，才能實現黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。只有堅持共產黨的領導，本根不搖則枝葉茂盛。反過來，也只有用法治，才能夯實執(zhí)政根基。

　　為此，黨的十八屆四中全會指出，黨的領導“是社會主義法治最根本的保證”、“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”等，體現了黨和國家在法治理論、法治道路和法治制度方面的自信。

　　值得注意的是，國內法學界往往強調國家環(huán)境保護法律的作用而忽視相關黨內法規(guī)的作用。作為社會主義國家，開展國家治理，必須加強黨內法規(guī)建設，重視執(zhí)政黨的政治、方向和組織領導作用，逐步明確黨領導國家各項工作包括環(huán)境保護工作的主要方式、程序、內容以及責任。2012年，黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式。2013年，中國共產黨制定了《黨內法規(guī)制定條例》，并且通過了黨內法規(guī)制定的五年規(guī)劃。通過立法規(guī)劃可以看出，無論是黨內行為的規(guī)范，還是黨對國家的領導規(guī)范，包括對環(huán)境保護工作的領導，都做出了詳細的規(guī)范。

　　因此，應當按照黨內法規(guī)制定的規(guī)劃，逐步完善各方面的環(huán)境保護黨內法規(guī)制度，使環(huán)境保護的黨內法規(guī)制度與國家法律制度互連、互助甚至聯合，實現黨領導環(huán)境保護工作和其他工作的規(guī)范化、制度化和程序化。

　　下一步，各級黨委應當按照中央的要求，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內法規(guī)和其他規(guī)范性文件，實施環(huán)境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度。

　　第三，改革了生態(tài)環(huán)境立法的模式。

　　在國家立法方面，2010年，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體系建成。截至目前，我國制定了近20部環(huán)境和資源法律；出臺了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)50余件，軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項，國家標準800多項，司法解釋多件；締結或參加了《聯合國氣候變化框架條約》等30多項國際環(huán)境與資源保護條約，先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環(huán)境保護雙邊協(xié)定或諒解備忘錄。這些國內立法和國際條約基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協(xié)調統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護有法可依、有章可循，實現了五位一體的法制化。

　　但這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發(fā)現，無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體系，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草，多多少少帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責規(guī)定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都只做原則性規(guī)定。這不利于生態(tài)環(huán)境法治的統(tǒng)籌和整體推進。

　　法律對于監(jiān)管體制的設置，也應定紛止爭。現行的立法啟動和起草制度需要改變。為此，黨的十八屆四中全會要求對立法模式予以改革，要求建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門立法的現象。

　　生態(tài)環(huán)境立法模式的改革，具體的改革措施可以為：

　　一、對于生態(tài)環(huán)境法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大根據執(zhí)法檢查或者調研來決定，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議來決定。國務院在做出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。

　　二、全國人大或其常委會決定啟動生態(tài)環(huán)境法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托國務院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證法律草案的公正性和超越性。

　　三、全國人大常務會有關專委會或者工作委員會進行調研拿出生態(tài)環(huán)境草案后，可以召集國務院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。超脫的立法體制有助于解決部門立法、監(jiān)管盲點和相互推責等問題。同樣地，國務院法制辦決定制定或者修改生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)時，也應親自調研，充分聽取各界意見，起草條文，并再次廣泛征求社會的意見。部門意見只能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。

　　第四，明確人民的生態(tài)環(huán)境法治主體地位，把環(huán)境行政權力關進制度的籠子。

　　十八屆四中全會明確人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變?yōu)橹鲃幼o法，突出人們的主體地位。強調法治文化的培育和法治精神的弘揚。法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會踐行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

　　在生態(tài)環(huán)境法治方面，可以看出，全面推進依法治國，要求把環(huán)境監(jiān)管權力關進制度的籠子，這是生態(tài)環(huán)境法治思維的一大突破。同時，強調社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶占世界法治價值體系的制高點，體現社會主義制度的優(yōu)越性和自信性。下一步應當加強公眾參與環(huán)境保護工作的制度、機制和程序建設，彌補環(huán)境監(jiān)管部門的力量不足，有效制約環(huán)境行政違法而現行。

　　黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制。為此，在環(huán)境保護方面，應當把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大生態(tài)環(huán)境行政決策的法定程序，無論是在黨委（組）還是在行政機關，都應當建立重大生態(tài)決策合法性審查機制，建立重大生態(tài)決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過此措施，可以把黨委和政府的行政權力關進制度的籠子，遏制權力腐敗的蔓延。

　　目前，在基層的環(huán)境保護工作中，有法不依的現象還不是個例。因此，必須對相關的黨政機關及其領導干部進行包括生態(tài)環(huán)境法治內容在內的法治考核。黨的十八屆四中全會提出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、 納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。目前，我國的一些地方開展生態(tài)環(huán)境保護的行政考核制度比較成熟，但在考核地方黨委的生態(tài)環(huán)境法治建設方面，還需加強。

　　第五，強調司法權的依法獨立公正行使。

　　黨的十八屆四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。全會提出，優(yōu)化司法職權配置，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這些措施，有利于發(fā)揮司法在國家治理中的積極作用。

　　在生態(tài)環(huán)境法治方面，司法權的改革大有作為。

　　首先，可以探討檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的可行性，探討其介入環(huán)境保護工作的條件、時間、方法和程序。

　　其次，對社會組織和檢察機關開展環(huán)境公益訴訟的角色進行區(qū)分和銜接，并加強相關的制度建設，使環(huán)境公益訴訟成為監(jiān)督市場主體守法、監(jiān)督政府依法行政的重要手段。

　　第三，對現有的審判機構的管轄區(qū)域性進行改革，組建跨區(qū)域的環(huán)境法院和法庭，使環(huán)境法庭的作用具有實效性和便民性。由于環(huán)境公益訴訟牽涉面廣，涉及社會的穩(wěn)定和部分企業(yè)、個人的利益，因此，干預起訴和審判的事情難以避免，今后一段事件，應當加強公益訴訟的制度建設，防止個別黨員違規(guī)干預司法。

　　綜上所述，可以說，30多年來，中國共產黨和中國政府關于生態(tài)環(huán)境保護法治的建設和改革，思路是清晰的。

　　生態(tài)環(huán)境法治的建設任務

　　為使法治的創(chuàng)新和突破落到實處，實現國家治理的規(guī)范化、制度化和程序化，必須需要針對現實存在的法治問題，進行法治改革和創(chuàng)新。環(huán)境保護法治的改革工作也是如此。

　　為了全面推進環(huán)境保護法治工作，下一步需要按照黨的十八屆四中全會精神，做好以下幾個方面的工作：

　　一是在理念方面，要堅持法治發(fā)展、科學發(fā)展和文明發(fā)展三結合的發(fā)展觀，建設生態(tài)文明，加強生態(tài)環(huán)境法治體系建設，培育全社會的生態(tài)環(huán)境法治意識，特別是培育人民依據憲法和法律保護環(huán)境、捍衛(wèi)生態(tài)環(huán)境法治的權利意識。

　　二是在思路方面，在黨的領導下，發(fā)揮市場和社會的作用，發(fā)揮人民的主體作用，通過市場化改革和國家治理促進生態(tài)環(huán)境法治事業(yè)的發(fā)展，通過司法審判監(jiān)督行政權力，防止行政壟斷和地方保護阻止環(huán)境保護工作的整體、協(xié)調開展。

　　三是在模式方面，要堅持同步、并重和綜合發(fā)展，堅持區(qū)域發(fā)展一體化，通過區(qū)域發(fā)展的整合，解決區(qū)域和流域性環(huán)境問題，促進環(huán)境公平，提高環(huán)境效率。

　　四是在環(huán)節(jié)方面，生態(tài)環(huán)境法治的發(fā)展要統(tǒng)籌兼顧，除了完善立法之外，還要特別解決環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境監(jiān)督不嚴、環(huán)境守法不到位等問題。

　　五是在措施方面，建立和健全體制、制度、機制，加強全局性、穩(wěn)定性、實效性、長效性、綜合性、銜接性和借鑒性工作。

　　六是在體制方面，目前的環(huán)境監(jiān)管盡管已由原來的由環(huán)保部門一家單打獨斗的監(jiān)管體制轉變?yōu)楹暧^調控、商務、稅務、海關、國土、銀行、證券、保險等監(jiān)管部門齊抓共管的協(xié)調監(jiān)管體制，但是各部門和各地方各自為政的現象還很突出，需加強黨內規(guī)范和國家立法的有機銜接，創(chuàng)造性地開展黨政同責的環(huán)境保護責任體制構建。加強科學立法、民主立法，消除部門立法的部門權力割據主義，提高環(huán)境保護主管部門的環(huán)境保護協(xié)調權威性和有效性。

　　七是在實效方面，解決重立法輕實施的問題，增強法律法規(guī)實施的可操作性，加強法律實施的社會監(jiān)督和權力監(jiān)督。