頻率強(qiáng)度難度日增 通信技術(shù)帶來(lái)變化 國(guó)際環(huán)境談判走進(jìn)新時(shí)代

【格林環(huán)保 為您關(guān)注】（來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)）

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)開(kāi)創(chuàng)了國(guó)際環(huán)境外交的新時(shí)代。20多年后，環(huán)境外交的范圍和強(qiáng)度已經(jīng)可以和處理安全、裁軍和貿(mào)易等問(wèn)題的傳統(tǒng)外交相匹比。在氣候變化、生物多樣性、荒漠化、化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物、臭氧層耗竭、漁業(yè)、森林以及珍稀和瀕危動(dòng)植物等方面的外交談判一年四季幾乎不斷。聯(lián)合國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)（2013年被聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展高級(jí)別政治論壇取代）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署以及多邊環(huán)境協(xié)議締約方大會(huì)等每年都召開(kāi)各種各樣的會(huì)議，包括部長(zhǎng)和國(guó)家首腦一級(jí)參加的會(huì)議。
頻率、節(jié)奏、強(qiáng)度日增——代表疲勞作戰(zhàn)，文件錯(cuò)誤頻出
聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，國(guó)際環(huán)境外交談判的頻率、節(jié)奏、強(qiáng)度和復(fù)雜性大大增加，達(dá)成的多邊環(huán)境協(xié)議數(shù)量越來(lái)越多。從1992年到2013年，全球共締結(jié)了18個(gè)全球環(huán)境協(xié)議以及17個(gè)原有的多邊環(huán)境協(xié)議下的議定書(shū)和修正案。除此以外，還達(dá)成了諸多在水域、大氣污染和漁業(yè)等方面的地區(qū)性協(xié)議。
環(huán)境會(huì)議的數(shù)量也大大增加了。全球環(huán)境協(xié)議下最重要的會(huì)議是公約締約方大會(huì)和議定書(shū)締約方會(huì)議。公約和議定書(shū)的會(huì)議有時(shí)一起舉行，有時(shí)分開(kāi)舉行，每次會(huì)議都要延續(xù)一至兩周。在兩次會(huì)議之間，還往往要舉行額外的會(huì)議，為下次會(huì)議做準(zhǔn)備。每個(gè)公約締約方大會(huì)下都設(shè)有一個(gè)或幾個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，還有不限名額工作組和專(zhuān)家委員會(huì)等，它們的會(huì)議更是連綿不斷。
環(huán)境外交談判強(qiáng)度增加的一個(gè)標(biāo)志是談判議題數(shù)量的增加。以氣候變化法律體系為例。1997年《京都議定書(shū)》的通過(guò)使氣候變化談判的議題劇增。1996年，《氣候變化框架公約》下的科學(xué)技術(shù)咨詢(xún)附屬機(jī)構(gòu)的日程上只有7個(gè)實(shí)質(zhì)性議題，執(zhí)行附屬機(jī)構(gòu)只有兩個(gè)議題。到2010年，前者的議題增加到了15個(gè)，而后者的議題增加到了24個(gè)。
參加會(huì)議的人數(shù)也不斷增加，特別是參加“里約公約”會(huì)議的人數(shù)。“里約公約”包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《防治荒漠化公約》。1997年參加京都?xì)夂蜃兓髸?huì)的是9000人，2009年哥本哈根氣候變化大會(huì)達(dá)到了4萬(wàn)人。
隨著議題的增加，會(huì)議文件的數(shù)量也在急劇增加。2010年，《氣候變化框架公約》的科學(xué)技術(shù)咨詢(xún)附屬機(jī)構(gòu)和執(zhí)行附屬機(jī)構(gòu)在年中的談判會(huì)議上至少有23個(gè)文件，而在1996年同樣的會(huì)議上，前者只有10個(gè)，后者只有兩個(gè)文件。此外，還有無(wú)數(shù)的國(guó)家報(bào)告和技術(shù)報(bào)告。
為提高效率，各種國(guó)際環(huán)境談判中建立起越來(lái)越多的非正式小組，就某個(gè)議題進(jìn)行政府間的非正式磋商，然后把結(jié)果報(bào)告給全體會(huì)議。根據(jù)議題和談判階段的不同，這種小組可以稱(chēng)為接觸小組、起草小組、工作組和非正式磋商組等。為了使小型代表團(tuán)能夠參加所有的會(huì)議，聯(lián)合國(guó)有一個(gè)不成文的規(guī)定，就是在舉行這些環(huán)境條約的會(huì)議時(shí)，不能同時(shí)有兩個(gè)以上的會(huì)議。但當(dāng)會(huì)議接近尾聲時(shí)，如果在一些問(wèn)題上還沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，這個(gè)規(guī)定就很難遵守了，往往有多個(gè)非正式小組會(huì)議同時(shí)進(jìn)行。
除非正式小組外，還有“主席之友”、主席團(tuán)擴(kuò)大會(huì)議、地區(qū)磋商會(huì)議、記者招待會(huì)、非政府組織吹風(fēng)會(huì)等。在這種情況下，出席會(huì)議的代表大多不知道究竟有什么會(huì)議正在進(jìn)行，往往造成混亂。
大部分環(huán)境條約的議事規(guī)則規(guī)定正式會(huì)議的時(shí)間是上午10~12點(diǎn)，下午3~6點(diǎn)。這樣安排是為了讓地區(qū)組和利益集團(tuán)以及非正式小組有足夠的磋商時(shí)間。但是，當(dāng)會(huì)議進(jìn)入最后階段時(shí)，這個(gè)規(guī)則一般都要打破。1995年以來(lái)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的每個(gè)重大決定都是在締約方大會(huì)的最后一天經(jīng)過(guò)通宵達(dá)旦的會(huì)議后做出的。會(huì)議總要在預(yù)定的閉幕時(shí)間18或24個(gè)小時(shí)，甚至36個(gè)小時(shí)以后才能閉幕。
20年來(lái)，3個(gè)“里約公約”締約方大會(huì)的情況基本都是如此，其他一些重要多邊環(huán)境協(xié)議開(kāi)夜會(huì)的情況也很普遍。出現(xiàn)上述情況的原因是各國(guó)為了維護(hù)自身的利益，總是希望從對(duì)方取得更多的讓步，不到最后一刻不肯放棄。
在代表們極度疲勞中通過(guò)的文件往往存在很多問(wèn)題和錯(cuò)誤。譬如《氣候變化框架公約》締約方大會(huì)通過(guò)的《京都議定書(shū)》中有多個(gè)錯(cuò)誤，幾周以后需通過(guò)“技術(shù)審核”加以糾正。《哥本哈根協(xié)議》中充滿(mǎn)了與現(xiàn)有氣候變化法律框架不一致的概念和術(shù)語(yǔ)。在疲勞和緊張中談判的代表們往往會(huì)情緒失控，發(fā)脾氣，甚至使用侮辱性語(yǔ)言，進(jìn)行人身攻擊等。哥本哈根氣候變化大會(huì)在最后幾個(gè)小時(shí)就出現(xiàn)了這種情況。這給以后的談判帶來(lái)了長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面影響。
通信技術(shù)改變談判面貌——效率提高同時(shí)談判難度加大
過(guò)去20多年來(lái)，環(huán)境外交的開(kāi)展是隨著信息和通訊技術(shù)的革命而發(fā)展的。1992年，當(dāng)各國(guó)代表抵達(dá)里約熱內(nèi)盧參加聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)時(shí)，他們碰到了一件新鮮事——在機(jī)場(chǎng)可以借到手機(jī)。代表們第一次可以在一個(gè)全球環(huán)境會(huì)議上坐在會(huì)議室里與自己國(guó)家的其他代表和國(guó)內(nèi)聯(lián)系了。那時(shí)，代表們還不會(huì)使用靜音功能，聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)在一片手機(jī)鈴聲中開(kāi)幕了。
1992年，電子郵件尚處于嬰兒時(shí)代，有的非政府組織開(kāi)始使用它來(lái)進(jìn)行通訊。環(huán)發(fā)大會(huì)秘書(shū)處是第一個(gè)將其文件放在互聯(lián)網(wǎng)上的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。1994年6月在巴黎進(jìn)行《防治荒漠化公約》最后一輪談判時(shí)，大多數(shù)參加談判的代表都不知道互聯(lián)網(wǎng)為何物。而今天，互聯(lián)網(wǎng)、智能手機(jī)和手提電腦已從根本上對(duì)環(huán)境外交談判產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳送信息的技術(shù)使人們提交和交換建議和觀點(diǎn)變得十分容易。20世紀(jì)90年代的大部分時(shí)間，締約方向秘書(shū)處遞交建議書(shū)等文件大多采用郵寄書(shū)面文件的形式。為了將收到的各方文件匯編成冊(cè)，秘書(shū)處必須將它們重新打字，然后印刷，再郵寄給各方?，F(xiàn)在，幾乎所有的文件都放到了互聯(lián)網(wǎng)上，各國(guó)政府和任何有興趣的利益相關(guān)方都可以很容易地得到這些文件。
通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)直播談判實(shí)況是一個(gè)重大進(jìn)展。在巴厘、哥本哈根和坎昆氣候變化大會(huì)期間，沒(méi)能去參加會(huì)議的人可以在家里或其他地方看到全體會(huì)議的現(xiàn)場(chǎng)直播。人們還可以通過(guò)社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)網(wǎng)站Facebook、視頻網(wǎng)站YouTube 和即時(shí)信息網(wǎng)站Twitter等工具模擬參加《氣候變化框架公約》的會(huì)議。
手機(jī)加快了通訊的速度，擴(kuò)大了通訊的范圍，已成為談判過(guò)程中不可缺少的工具。在不同非正式磋商小組開(kāi)會(huì)的代表可以通過(guò)手機(jī)及時(shí)交換談判的信息，包括準(zhǔn)備做出的讓步和將要達(dá)成的協(xié)議。這樣就可以協(xié)調(diào)立場(chǎng)，避免混亂和矛盾。代表們也可以及時(shí)向他們國(guó)內(nèi)的上級(jí)匯報(bào)和請(qǐng)示，例如可以將要產(chǎn)生的案文的一部分通過(guò)智能手機(jī)發(fā)送給上級(jí)，以得到指示。
不能參加磋商小組的非政府組織代表可以將他們的立場(chǎng)用手機(jī)傳送給與他們友好的代表團(tuán)，使他們的觀點(diǎn)和立場(chǎng)在磋商小組中也能加以考慮。在全體會(huì)議期間，各國(guó)代表都有固定的位置，沒(méi)有坐在一起的、有相似立場(chǎng)的代表團(tuán)可以通過(guò)手機(jī)互相聯(lián)絡(luò)，交換信息，協(xié)調(diào)立場(chǎng)。代表也可以給坐在主席臺(tái)上的秘書(shū)處成員發(fā)送短信，讓他們轉(zhuǎn)達(dá)對(duì)主席的建議和意見(jiàn)。
上世紀(jì)90年代初，會(huì)議室內(nèi)只有少數(shù)幾個(gè)電源插座，只有秘書(shū)處為會(huì)議寫(xiě)報(bào)告的人員在離電源不遠(yuǎn)的地方用手提電腦工作。1994年，在《防治荒漠化公約》的會(huì)議上，秘書(shū)處首次使用手提電腦跟蹤對(duì)《公約》的修改。后來(lái)，在聯(lián)合國(guó)總部和幾乎所有聯(lián)合國(guó)會(huì)議的會(huì)場(chǎng)，在代表團(tuán)的席位上都安裝了電源插座?，F(xiàn)在，代表們?cè)跁?huì)場(chǎng)上使用手提電腦和智能手機(jī)已十分普遍。
無(wú)線(xiàn)手提設(shè)備的發(fā)展也使新聞報(bào)道變得十分便捷。以前記者在參加聯(lián)合國(guó)會(huì)議時(shí)，總要費(fèi)很大勁去尋找電話(huà)或質(zhì)量可靠的互聯(lián)網(wǎng)接口，以便把他們的報(bào)道發(fā)送出去，而現(xiàn)在，他們可以隨時(shí)隨地實(shí)時(shí)進(jìn)行報(bào)道。
技術(shù)進(jìn)步對(duì)環(huán)境也產(chǎn)生了積極的影響。現(xiàn)在已經(jīng)不需要向每個(gè)代表團(tuán)提供大量的書(shū)面文件了。代表們可以在電腦上閱讀任何他們想看的文件，只在特別需要的時(shí)候才將有關(guān)文件打印出來(lái)。不少環(huán)境談判現(xiàn)在已經(jīng)采用無(wú)紙會(huì)議的形式。秘書(shū)處在會(huì)場(chǎng)準(zhǔn)備了手提電腦，出借給沒(méi)有帶此設(shè)備的代表團(tuán)。第一次無(wú)紙會(huì)議發(fā)生在2008年在卡塔爾召開(kāi)的《蒙特利爾議定書(shū)》第20次締約方會(huì)議，后來(lái)很多環(huán)境會(huì)議，包括化學(xué)品公約的會(huì)議、關(guān)于汞文書(shū)的談判和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署理事會(huì)等都采用這種形式。
技術(shù)是一把雙刃劍。它一方面使人們?cè)谳^短的時(shí)間內(nèi)做更多的工作，但另一方面反而加劇了談判的強(qiáng)度。
由于遞交文件非常容易，更多的建議、意見(jiàn)和案文到達(dá)秘書(shū)處的手里。談判時(shí)，秘書(shū)處把談判案文投放到銀幕上，每個(gè)人都能清楚地看到他的意見(jiàn)是否得到了精確的反映。以前，會(huì)議主席可以在辦公室里根據(jù)各代表團(tuán)遞交的書(shū)面文件，進(jìn)行對(duì)比，然后產(chǎn)生一個(gè)最有可能被各方接受的案文。現(xiàn)在，一切都在會(huì)場(chǎng)進(jìn)行，主席已不可能這么做了。代表們都千方百計(jì)想使案文更精確地按自己的意見(jiàn)定稿，這就使達(dá)成協(xié)議更加困難，管理大量的文件也比以前更加困難了。
智能手機(jī)和手提電腦對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是一種奢侈。在許多貧窮的發(fā)展中國(guó)家，互聯(lián)網(wǎng)的速度和可靠性都存在著很大問(wèn)題。因此，向這些發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)，以提高他們參加國(guó)際環(huán)境談判的能力，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。
談判級(jí)別越來(lái)越高——部長(zhǎng)和國(guó)家首腦多有參與
許多環(huán)境會(huì)議，包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境署理事會(huì)（2013年改名為“世界環(huán)境大會(huì)”）、公約締約方大會(huì)、議定書(shū)締約方會(huì)議等都有一個(gè)部長(zhǎng)參加的高級(jí)別部分，有時(shí)還有幾位國(guó)家元首或政府首腦參加。由于部長(zhǎng)有決策權(quán)，他們可以根據(jù)需要做出調(diào)整立場(chǎng)的決定，幫助解決一些棘手的問(wèn)題，從而促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成。在過(guò)去的20多年中，部長(zhǎng)們?cè)谌颦h(huán)境外交談判中發(fā)揮了重要作用。
在設(shè)立高級(jí)別部分初期，部長(zhǎng)們往往只被邀請(qǐng)?jiān)诖髸?huì)后期的全體會(huì)議上做事先準(zhǔn)備的演講，而那時(shí)會(huì)場(chǎng)上可能已沒(méi)有幾個(gè)人坐在那里。
后來(lái)，部長(zhǎng)們開(kāi)始真正參與到談判中來(lái)。他們?cè)谝黄鹫匍_(kāi)專(zhuān)題圓桌會(huì)議，進(jìn)行交流和討論，還參加非正式小組的磋商。哥本哈根氣候變化大會(huì)在參會(huì)級(jí)別上有了一個(gè)重大突破。119位國(guó)家元首和政府首腦出席會(huì)議，丹麥?zhǔn)紫鄵?dān)任締約方大會(huì)主席，成為外交史上在聯(lián)合國(guó)總部以外召開(kāi)的規(guī)模最大的一次國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的聚會(huì)。有幾位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人甚至積極參加了會(huì)議談判，達(dá)成了《哥本哈根協(xié)議》。當(dāng)然這不是典型的環(huán)境大會(huì)的情況。一般來(lái)說(shuō)，他們出席會(huì)議主要是發(fā)表演說(shuō)、參加社交活動(dòng)，以及與本國(guó)代表團(tuán)開(kāi)會(huì)。
部長(zhǎng)發(fā)揮的作用是建立在各國(guó)官員工作基礎(chǔ)上的。在一次大的環(huán)境會(huì)議前，官員們往往要做許多工作，包括召開(kāi)小型會(huì)議為大會(huì)做準(zhǔn)備等。
上述情況表明，國(guó)際環(huán)境外交談判強(qiáng)度的增加加快了全球環(huán)境立法的步伐，促進(jìn)了全球環(huán)境領(lǐng)域的合作。技術(shù)的進(jìn)步使環(huán)境談判有了更大的透明度，在許多方面也推動(dòng)了談判的進(jìn)程?？偟膩?lái)說(shuō)，這是一個(gè)積極的進(jìn)展，反映國(guó)際社會(huì)將更多的時(shí)間、資源和政治注意力放到了環(huán)境問(wèn)題上。
但是，也有消極的一面。不少發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有足夠的資源充分地參加各種談判，因此他們的立場(chǎng)不能在談判中得到充分的反映。許多會(huì)議在不同的地方舉行，往往有許多重復(fù)，缺乏必要的協(xié)調(diào)，存在著議程的沖突和議事規(guī)則的不一致，影響了談判的效率。履約中的協(xié)調(diào)是十分重要的，但實(shí)際上談判和履約的責(zé)任卻變得越來(lái)越分散，各聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和多邊環(huán)境協(xié)議間缺乏必要的和足夠的協(xié)調(diào)，影響了履約的效率。
聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)20多年后，人們通宵達(dá)旦地在極度疲勞中開(kāi)會(huì)，絞盡腦汁談判案文，使用最新的信息和通訊技術(shù)，但這一切并沒(méi)有推動(dòng)全球環(huán)境問(wèn)題的解決取得重大進(jìn)展。
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