【格林環(huán)保 為您關(guān)注】（來源：中國環(huán)境報(bào)）

國務(wù)院日前印發(fā)《水污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”），這是推進(jìn)依法治水的具體方略，也是向水污染宣戰(zhàn)的行動綱領(lǐng)。“水十條”將嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管單列為一條，要求進(jìn)一步完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加大執(zhí)法力度、提升監(jiān)管水平，對當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管的癥結(jié)提出解決辦法，并給出了健全水污染治理網(wǎng)絡(luò)的線路圖。
本報(bào)特約請環(huán)境法學(xué)專家結(jié)合基層環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀，詳細(xì)解讀“水十條”的新亮點(diǎn)。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”提出，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，健全法律法規(guī)，各地可結(jié)合實(shí)際，起草地方性防治法規(guī)。您認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定，有何積極意義？
楊朝霞：“水十條”指出要健全法律法規(guī)。一是要加快水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、排污許可、化學(xué)品環(huán)境管理等方面法律法規(guī)的制定和修訂步伐。二是要搞好環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、環(huán)境功能區(qū)劃、節(jié)水及循環(huán)利用、飲用水水源保護(hù)、污染責(zé)任保險(xiǎn)、水功能區(qū)監(jiān)督管理、地下水管理、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)流量保障、船舶和陸源污染防治等方面的立法研究工作。
此外，“水十條”特別提到要加強(qiáng)地方性立法的步驟，這是一大亮點(diǎn)。新修訂的《立法法》規(guī)定，284個設(shè)區(qū)市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！读⒎ǚā返倪@一規(guī)定，將直接推進(jìn)我國環(huán)境立法進(jìn)入地方化的新階段。
事實(shí)上，環(huán)境問題具有區(qū)域性特點(diǎn)，每個地方的情況都不一樣，全國一刀切，并不利于環(huán)境保護(hù)。在很多情況下，我國的環(huán)境立法具有大城市中心主義、大企業(yè)中心主義和沿海中心主義的特征，農(nóng)村、西部地區(qū)的情況考慮較少，況且不同地方也千差萬別，采用統(tǒng)一的法律規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不合適，只有類型化、地方化，尊重每個地方的特點(diǎn)，采取因地制宜的對策，才能真正搞好環(huán)境保護(hù)。
“水十條”還指出要健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不具有法律的形式，也不具有獨(dú)立的法律效力，但實(shí)際上卻發(fā)揮著法律的作用，在環(huán)境立法體系中具有特殊的地位。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展了，環(huán)境狀況變化了，人民群眾的環(huán)境要求也提高了，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然也需要與時俱進(jìn)。然而，我國的許多標(biāo)準(zhǔn)卻嚴(yán)重滯后，譬如污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)還是1996年制訂的，都過了近20年沒修訂。此外，環(huán)境立法要地方化，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也要地方化。
我國的環(huán)境立法將進(jìn)入地方立法的新時代。如果每個設(shè)區(qū)市的人大都研究和制定環(huán)境立法，那么整個環(huán)境法制建設(shè)就會呈現(xiàn)萬馬奔騰的繁榮景象。這不僅有利于在整體上迅速提高我國環(huán)境法制建設(shè)的水平，也有利于國家層面法律法規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行，意義深遠(yuǎn)。
不過，在大力推進(jìn)環(huán)境立法地方化的同時，鑒于環(huán)境的整體性和關(guān)聯(lián)性，也要注意加強(qiáng)不同地方之間環(huán)境立法的協(xié)同化，防止地方環(huán)境立法各自為政，“各人自掃門前雪”，甚至以鄰為壑等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”要求，加大執(zhí)法力度，所有排污企業(yè)必須實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)排放，自2016年起，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。這會對不守法企業(yè)形成哪些約束？
楊朝霞：目前，有些地方尚未實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，更沒有全面達(dá)標(biāo)排放?？赡苡械男袠I(yè)達(dá)標(biāo)了，有的地區(qū)達(dá)標(biāo)了，但是很多地方?jīng)]有，很多排污單位沒有達(dá)到，所以《計(jì)劃》特別要求全面達(dá)標(biāo)排放。
以前哪些企業(yè)超標(biāo)、超總量，老百姓不知道。哪些企業(yè)即使經(jīng)過整治了，也沒有達(dá)到要求，老百姓也不清楚。對此，“水十條”規(guī)定了“黃牌”、“紅牌”制度，并要求信息公開，把違法情況都亮出來。
新《環(huán)保法》規(guī)定了黑名單制度，有利于對企業(yè)形成誠信方面的社會壓力，從而督促其守法。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)光靠政府是不夠的，必須依靠人民群眾的力量，將違法企業(yè)置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下。“水十條”還規(guī)定了一年的過渡期，自2016年起才定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單，如此一來，“亮牌”制度有望得到真正落實(shí)。
中國環(huán)境報(bào)：一直以來，部門之間的協(xié)調(diào)配合是執(zhí)法難題之一。“水十條”要求，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機(jī)制，這會給環(huán)保部門治理水污染帶來哪些便利？
楊朝霞：在現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制框架下，從縱向來看，國家環(huán)保部門、省級環(huán)保部門和地方環(huán)保部門的分工不明確，“水十條”要求，完善國家督察、省級巡查、地方檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，有助于解決這一痼疾。
從橫向來看，環(huán)保部門只負(fù)責(zé)污染防治，且只管污染防治的一部分，譬如海洋污染防治就由海洋部門負(fù)責(zé)。因此，環(huán)保部門順利開展工作，需要其他部門協(xié)調(diào)配合，共享信息和資源。
為有效解決這一問題，“水十條”要求強(qiáng)化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)協(xié)同執(zhí)法和聯(lián)合監(jiān)督。譬如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為涉嫌犯罪時，需要環(huán)保部門將案件移送公安部門立案偵查。此外，新《環(huán)保法》還規(guī)定了行政拘留的行政處罰，也需要環(huán)保部門將有關(guān)案件移送公安部門來執(zhí)行。
在國家督察、省級巡查、地方檢查的過程中，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)國企或者下級政府及其環(huán)保部門違紀(jì)違法的，還可以借助監(jiān)察部門的力量，較快地做出和執(zhí)行處分決定。
完善案件的移送、受理、立案、通報(bào)等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接和協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于強(qiáng)力打擊環(huán)境違法犯罪行為，全面提升環(huán)保部門的權(quán)威性。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”里面每個段落的最后附有具體牽頭落實(shí)部門和參與部門，與以往行政規(guī)定有很大的不同。
楊朝霞：我認(rèn)為這是“水十條”最大的亮點(diǎn)。此前，《大氣污染防治行動計(jì)劃》等計(jì)劃，也將任務(wù)列出來了，但沒有明確規(guī)定由哪些部門負(fù)責(zé)，哪些部門參與。在這種情況下，即使計(jì)劃制定得再好，任務(wù)也難以甚至無法落實(shí)下去?，F(xiàn)在就不一樣了，每一個事項(xiàng)都落實(shí)到相應(yīng)的部委，由哪個部委牽頭，哪些部委參與，監(jiān)督部門是誰，職責(zé)權(quán)限十分明晰。如此一來，部門之間推諉塞責(zé)、爭權(quán)奪利等不良現(xiàn)象必將大大減少。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”提出，在2017年底前，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域、海域建成統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，對完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)提出具體要求，這對水環(huán)境治理將會產(chǎn)生哪些積極影響？
楊朝霞：“水十條”要求全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測的立法，完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了對環(huán)境監(jiān)測工作的高度重視。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)工作，監(jiān)測是基礎(chǔ)，如果對各地環(huán)境狀況、企業(yè)排污情況不了解，環(huán)境規(guī)劃、總量控制、環(huán)境查處等監(jiān)管措施均無法開展，如何管？只有充分了解環(huán)境現(xiàn)狀和監(jiān)管對象，才能科學(xué)采取相應(yīng)的對策。
現(xiàn)在，我國的水環(huán)境監(jiān)測負(fù)責(zé)部門不止一個，環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、水利等部門各有監(jiān)測職責(zé)，不同部門各自為政，監(jiān)測布點(diǎn)不統(tǒng)一，監(jiān)測數(shù)據(jù)也不一致，這給環(huán)保工作帶來很大的被動。只有全國一盤棋，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置監(jiān)測斷面（點(diǎn)位），形成一個統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，這樣才能了解整個區(qū)域水環(huán)境的真實(shí)狀況，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管。
環(huán)境監(jiān)測是個技術(shù)活。為提高環(huán)境監(jiān)測水平，“水十條”要求加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)，特別是要提升飲用水水源水質(zhì)全指標(biāo)監(jiān)測、水生生物監(jiān)測、地下水環(huán)境監(jiān)測、化學(xué)物質(zhì)監(jiān)測及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)支撐能力。這里特別指出要提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)支撐能力，因?yàn)榄h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)難以根除，為此，我們必須提高風(fēng)險(xiǎn)的識別、防控和應(yīng)急處置能力。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”第十九項(xiàng)要求，健全跨部門、區(qū)域和流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，此舉能否徹底解決不同部門、區(qū)域和流域、海域之間存在的相互推諉、難以協(xié)調(diào)問題？
楊朝霞：環(huán)境監(jiān)管，條塊分割是不可避免的，怎么解決？大部制是一個辦法，但是大部制不可能全部解決所有問題，條條分割和塊塊分割的問題是不可避免的，因?yàn)?，環(huán)境是一個整體，不同部門和地區(qū)之間，職能交叉、重合無法避免。
這個情況怎么辦？關(guān)鍵是加強(qiáng)協(xié)作，健全跨部門、區(qū)域和流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮環(huán)保部門的區(qū)域督察派出機(jī)構(gòu)和流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的作用。
“水十條”提出陸海統(tǒng)籌是科學(xué)的。陸海是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，海洋污染是陸地河流、湖泊污染造成的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，而不是人為分割。流域的上下游各級政府、各個部門之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、定期會商，推行聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動、信息共享，提升污染控制的整體合力，共同探索建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)機(jī)制。
中國環(huán)境報(bào)：“水十條”要求提高環(huán)境監(jiān)管能力，目前基層執(zhí)法部門的監(jiān)管能力能否滿足要求？如何加強(qiáng)？
楊朝霞：“水十條”大部分內(nèi)容講的是任務(wù)，但落實(shí)任務(wù)，需要人去執(zhí)行。不懂環(huán)境科學(xué)，不懂環(huán)境監(jiān)測，不懂環(huán)境法規(guī)，環(huán)境監(jiān)察沒法干。為此，“水十條”要求加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境應(yīng)急等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法、監(jiān)測人員持證上崗制度。
在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及工業(yè)園區(qū)是污染防治的第一線，但很多地方的縣環(huán)保部門人員不多，就十幾個人到二十多個人，在很多工業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立環(huán)保所（林業(yè)部門一般都有林業(yè)工作站），鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級無專人負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作，縣環(huán)保部門根本管不過來。為扭轉(zhuǎn)這一被動局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的環(huán)保力量亟待加強(qiáng)。
為此，“水十條”要求，加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法力量，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)，要配備必要的環(huán)境監(jiān)管力量。各市、縣應(yīng)自2016年起實(shí)行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化管理。這好比撒開一張大網(wǎng)，每個地方都不落下，天網(wǎng)恢恢才能疏而不漏。

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