【格林環(huán)保 為您關(guān)注】（來源：中國環(huán)境報）

近年來，跨行政區(qū)域的流域污染糾紛時有發(fā)生。其根源在于流域上下游之間環(huán)境保護責(zé)任的不對等，容易出現(xiàn)上游排污、下游“買單”，或上游費力保護、下游坐享其成等現(xiàn)象。如何破解跨省流域橫向生態(tài)補償，成為多年來一直探索的難題。
在《水污染防治行動計劃》要求下，如何破解橫向生態(tài)補償?shù)碾y題？記者采訪了環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部研究員劉桂環(huán)，現(xiàn)任國家水體污染控制與治理重大科技專項“十二五”《 跨省重點流域生態(tài)補償與經(jīng)濟責(zé)任機制示范研究》課題組組長。
1 情況如何？
目前，就國家層面而言，只有新安江流域開展了實質(zhì)性的試點探索，國家有關(guān)部門正在積極推動協(xié)調(diào)其他流域開展橫向生態(tài)補償試點。
劉桂環(huán)說：“地方探索的橫向補償是一種流域上下游政府間的環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度。以跨界斷面水質(zhì)目標為依據(jù)，監(jiān)測流域的行政交界斷面。如果上游地區(qū)提供的水質(zhì)達到目標要求，則下游地區(qū)必須向上游地區(qū)提供補償。如果未達到目標要求，則上游地區(qū)必須向下游地區(qū)提供補償。”
她表示，目前我國已有河北省內(nèi)的子牙河等七大流域、河南省沙潁河流域及其省轄四大流域、遼寧省遼河流域、福建省閩江、九龍江和敖江流域、山東省小清河流域、江蘇省太湖流域、江西省五河源頭、山西省內(nèi)主要河流域、廣東省內(nèi)東江流域等10余省份出臺了基于跨界斷面水質(zhì)目標考核的有關(guān)生態(tài)補償辦法。但出臺辦法的這些流域大多屬于省內(nèi)跨市河流，而跨省流域則鮮有辦法出臺。
已于2013年底試點結(jié)束的新安江流域水環(huán)境補償試點就是這種模式，標志著我國跨省流域橫向生態(tài)補償首次破冰。劉桂環(huán)介紹說，實踐證明，在當前水環(huán)境保護形勢下，以監(jiān)測和考核水質(zhì)為抓手來實施橫向生態(tài)補償可操作性較強。
2014年11月23日，在長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會第16屆市長聯(lián)席會議上，長江沿岸27個城市正式達成《長江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議》，將探索建立流域上中下游生態(tài)補償制度等。此舉表明探索多年的跨省流域生態(tài)補償機制正在不斷推進。
據(jù)了解，目前國家有關(guān)部門正在推動?xùn)|江、汀江和引灤入津等跨省流域生態(tài)補償工作，這幾個試點的有關(guān)地方政府已經(jīng)做了大量前期準備工作，包括做好相關(guān)規(guī)劃和實施方案。較難推進的原因還是在于如何更好地協(xié)調(diào)上下游以及國家相關(guān)部門的關(guān)系，等待有關(guān)部門的政策文件出臺。上下游政府和中央有關(guān)部門在推動橫向生態(tài)補償中都扮演什么樣的角色，也是橫向生態(tài)補償成敗關(guān)鍵。
劉桂環(huán)說：“此次‘水十條’中明確了實施跨界水環(huán)境補償?shù)臓款^部門和參與部門，這將加快推進橫向補償?shù)恼呗涞亍?rdquo;
2 難點在哪？
雖然國家和地方一直都在積極推廣橫向生態(tài)補償機制，但現(xiàn)實中卻面臨諸多困難。劉桂環(huán)表示，首先缺少跨行政區(qū)域的協(xié)商機制。國家和地方層面尚未建立流域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)商平臺，各地的流域生態(tài)補償實踐多是在上一級政府的協(xié)調(diào)下，由補償雙方協(xié)商達成，但普遍缺乏政策規(guī)范和法律依據(jù)。這導(dǎo)致橫向生態(tài)補償實踐進展緩慢，跨省流域生態(tài)補償更難突破。
生態(tài)補償?shù)闹黧w和對象很難確定, 即誰補償誰的問題。這是開展生態(tài)補償?shù)闹匾A(chǔ)。盡管確立了“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理”的補償原則，但面對具體案例時執(zhí)行起來難度很大。
即使像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶。那么像長江、黃河流經(jīng)多個區(qū)域、干支流復(fù)雜，界定每個區(qū)域責(zé)權(quán)、補償范圍就更加困難。以黃河為例，具體到甘肅，它是寧夏的上游，也是青海的下游，若要補償，誰補誰？還有專家指出，每個地方的歷史條件、發(fā)展階段不同，補償也不能要求一致。
健全的法律體系是建立橫向生態(tài)補償機制的重要前提和保證, 法律要為這種生態(tài)服務(wù)的標準、價格等提供規(guī)范和約束。
正因為建立完善的生態(tài)補償制度極為復(fù)雜， 2010年就列入國務(wù)院B類立法計劃的生態(tài)補償條例，到現(xiàn)在還沒有出臺。由于缺乏相對明確的上位法基礎(chǔ)，對政策的落實和補償?shù)膶嵤┰斐闪艘欢ㄓ绊?。比如，新安江的試點資金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”名義下?lián)艿模A(yù)算中沒有生態(tài)補償項目，處于“師出無名”狀態(tài)。
此外，橫向補償資金所占比例太小，力度不夠大。例如，為全面提升新安江流域保護和發(fā)展水平，2011年~2013年，安徽省黃山市用于新安江水資源保護和流域綜合治理累計投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補償基金，與423億這個龐大數(shù)字相比，相差懸殊。（見本報相關(guān)報道）
劉桂環(huán)說：“目前無論是國家還是地方在生態(tài)補償政策設(shè)計時多關(guān)注資金來源和規(guī)模，都希望補償?shù)馁Y金多，標準高，但對資金的使用管理以及使用效果卻重視不夠，缺乏科學(xué)、長效的實施效果評估機制。生態(tài)補償政策執(zhí)行缺乏過程透明和公眾參與機制，許多地方因考核機制不足，導(dǎo)致生態(tài)補償?shù)男Ч蟠蛘劭邸?rdquo;
3 怎么突破？
補償責(zé)任主體的界定是構(gòu)建流域生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)和前提。“應(yīng)按照責(zé)權(quán)一致、對等的原則，界定流域內(nèi)不同主體的責(zé)任。”劉桂環(huán)說。
劉桂環(huán)指出，跨省斷面水質(zhì)水量的責(zé)任關(guān)系一定要明確，這是開展上下游橫向補償?shù)那疤?。?ldquo;水十條”指導(dǎo)下開展流域上下游橫向生態(tài)補償，橫向補償政策應(yīng)盡快明確目標，重在以厘清責(zé)任主體、科學(xué)核算補償標準為基礎(chǔ)，更加重視上下游協(xié)商、共建共享、雙贏發(fā)展的理念。上一級政府在指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作中發(fā)揮作用，市場與政府補償并舉，探索多元化的橫向補償方式。
如果可能的話，兼顧生態(tài)功能的因素。與正在劃定的生態(tài)保護紅線相協(xié)調(diào)，將對推動建立中國特色的流域生態(tài)補償機制具有重要的理論和實踐意義。
補償標準核算是構(gòu)建流域生態(tài)補償?shù)闹刂兄?。要充分考慮重視上游地區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，認真梳理和測算上游地區(qū)生態(tài)保護成本、環(huán)境治理成本和發(fā)展機會成本，基于這幾個方面來算出需要補償多少的大數(shù)，然后再通過雙方協(xié)商和溝通，最終提出橫向生態(tài)補償?shù)臉藴省?br /> 像河北省對京津地區(qū)提供的不僅是水資源，還包括防風(fēng)固沙等多種生態(tài)服務(wù)功能。這種情況應(yīng)該怎么來推行橫向生態(tài)補償機制呢？
劉桂環(huán)建議，從流域生態(tài)系統(tǒng)完整性考慮，根據(jù)自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，對生態(tài)功能重要性進行評價，劃定流域上游地區(qū)生態(tài)共同體。在上游地區(qū)確保水質(zhì)水量穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，由中央、北京、天津補償河北省為保護水資源及維護生態(tài)系統(tǒng)功能的直接投入并彌補機會成本損失。
對于“怎么補”，各地均在積極探索實踐。經(jīng)驗表明，“橫向縱向結(jié)合，直接間接互補”的方法是可行的。
“應(yīng)設(shè)立專項資金的橫向補償實踐和異地開發(fā)的橫向補償模式。”劉桂環(huán)建議，對于跨?。ㄊ小⒖h）的生態(tài)補償，上級政府應(yīng)積極引導(dǎo)補償方向受償方建立橫向補償，同時鼓勵開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、異地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)補償，支持對欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)進行投資傾斜、對口幫扶、人才培訓(xùn)等政策補償，加大各項資源稅費用于生態(tài)補償?shù)谋戎亍?br /> 同時，探索建立新的資金機制，以條件成熟的流域為試點，國家和地方合力，并撬動和引導(dǎo)社會資金參與，建立跨省流域生態(tài)補償基金或賬戶，形成跨省流域生態(tài)補償資金池，明確資金池中資金使用方向，專門用于確保流域跨界斷面水質(zhì)安全、維護和提高流域主導(dǎo)生態(tài)功能有關(guān)的項目。
劉桂環(huán)建議，盡快出臺關(guān)于相關(guān)指導(dǎo)意見或者技術(shù)指南，從流域范圍、責(zé)任主體、標準核算、方式選擇、財政制度安排、透明公開、公眾參與、績效評估等方面對流域生態(tài)補償進行相對統(tǒng)一的規(guī)范和引導(dǎo)，確保不同區(qū)域橫向生態(tài)補償具有可比性，也有助于進一步總結(jié)梳理橫向補償?shù)慕?jīng)驗與教訓(xùn)。
一、東江
東江，源區(qū)包括江西省贛州市尋烏、安遠和定南3縣。東江是廣東省廣州、深圳、東莞等珠江三角地區(qū)發(fā)達城市以及香港城鄉(xiāng)居民的主要飲用水水源。
近年來，國家有關(guān)部門一直重視跨省東江流域的生態(tài)補償工作，正在積極推動把東江流域納入國家生態(tài)補償試點或示范區(qū)，相關(guān)地方也正在積極做好相關(guān)基礎(chǔ)工作。也有消息稱，東江流域目前已經(jīng)納入國家有關(guān)部門積極推動的大江大河治理工程，這可能對推動建立東江流域跨省生態(tài)補償機制起到積極作用。
二、汀江
汀江，發(fā)源于福建武夷山脈南段東南一側(cè)的寧化縣治平鄉(xiāng)境內(nèi)， 穿越長汀、上杭、武平、永定等縣（龍巖市境內(nèi)），南下進入廣東的韓江。汀江（韓江）是閩粵人民共同的母親河。
汀江（韓江）流域跨省生態(tài)補償雖然呼聲很高，但一直無法落實。有關(guān)專家認為，主要原因在于以什么形式、什么原則推進汀江流域生態(tài)補償，促進流域上下游達成共識。有專家建議，對于汀江（韓江）流域生態(tài)補償，在國家有關(guān)部門的積極協(xié)調(diào)下，福建與廣東要繼續(xù)協(xié)商，尋求兩省在流域生態(tài)補償工作中的契合點，促使汀江流域生態(tài)補償盡快落地。
三、京津冀
密云水庫，位于北京市密云縣，是北京最大的也是唯一的飲用水水源供應(yīng)地。密云水庫有兩大支流，一條支流是白河，起源于河北省沽源縣，經(jīng)赤城縣、延慶縣、懷柔區(qū)，流入密云水庫；潮河起源于河北省豐寧縣， 經(jīng)灤平縣，自古北口入密云水庫。
可以說，京冀之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付在我國生態(tài)補償實踐中邁出了可貴的一步，減輕了中央政府的財政壓力，對緩解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡具有長遠意義。但是，京冀之間的合作，可以說具有生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)，但卻沒有真正的生態(tài)補償名義。
四、新安江
新安江，錢塘江水系干流上游段，發(fā)源于安徽黃山市休寧縣境內(nèi)，東入浙江省西部，經(jīng)淳安至建德與蘭江匯合后為錢塘江干流桐江段、富春江段，東北流入錢塘江，是錢塘江正源。
試點3年，新安江保護取得顯著成效。皖浙均表示希望延長試點期限。之所以將新安江作為全國首個跨省流域生態(tài)補償試點，重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責(zé)任主體易于確定，上下游關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系明顯，安徽境內(nèi)徑流占千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經(jīng)濟狀況好，地方財力充裕。
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