中國水污染防治政策進展情況

 

    【格林環(huán)保為您關(guān)注】本報告通過文獻調(diào)研，全面系統(tǒng)地梳理了20世紀70年代以來中國水污染防治政策的進展情況，報告如下：第一，中國水污染防治規(guī)劃體系逐步完善。第二，“命令―控制類”政策工具逐步強化，并發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。其中，水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩(wěn)步推進，廢水達標率穩(wěn)步提高；總量控制制度不斷深化，并發(fā)揮重要“約束性”作用；排污許可制度仍處于試行階段；限期治理制度建立并開始實施。第三，水污染防治的環(huán)境經(jīng)濟政策框架初步形成，市場化減排機制在探索中前行。其中，水污染物排污收費制度逐步建立并不斷完善；水污染防治財政制度逐步完善；供水價格形成機制逐步完善，水價逐步調(diào)整；水污染物排污權(quán)交易試點進一步擴大。第四，水污染防治的能力建設(shè)穩(wěn)步提高，水污染防治技術(shù)政策逐步完善。

    中國水污染防治工作可以追溯到20世紀70年代。本報告通過文獻調(diào)研全面梳理了中國水污染防治政策的進展情況，這是評估水污染防治政策，進而提出改進方向的基礎(chǔ)。

    水污染防治規(guī)劃體系逐步建立

    中國從20世紀70年代開始水污染防治規(guī)劃的研究，隨后的“六五”、“七五”和“八五”期間攻關(guān)中,開展了大量水環(huán)境背景值、水體功能分區(qū)、水環(huán)境容量理論與總量控制方法的研究,規(guī)劃過程中運用了水質(zhì)數(shù)學(xué)模型、多目標評價預(yù)測模型和大規(guī)模系統(tǒng)優(yōu)化方法等定量分析手段,增強了規(guī)劃的科學(xué)性。目前,中國已經(jīng)形成了以污染物目標總量控制技術(shù)為主的規(guī)劃技術(shù)體系，并針對確定的污染物總量控制指標,制定了重點流域水污染防治規(guī)劃（張遠等，2007年）。

    20世紀90年代以來，國家制定了多部水污染防治的計劃和規(guī)劃。1994年從治理淮河開始，先后制定了“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重點工程（三峽工程、南水北調(diào)工程）的水污染防治計劃并制定了重點流域水污染防治“九五”計劃。2000年以后，國家陸續(xù)出臺了多項水污染防治的專項規(guī)劃，如《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃（2006－2010年）》、《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011－2020年）》、《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011－2030年）》等等。在這一階段，水污染防治規(guī)劃的數(shù)量顯著增加，專業(yè)化、細化程度不斷提高。水污染控制規(guī)劃方法主要為目標總量控制模式，控制指標主要為COD和氨氮，主要污染控制對象為工業(yè)污染與城鎮(zhèn)生活污染。

    “命令―控制類”政策工具逐步強化，并發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

    ――水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩(wěn)步推進，廢水達標率穩(wěn)步提高

    國家和地方的水污染排放標準體系逐步建立和完善。20世紀70年代，中國制定了《工業(yè)“三廢”排放試行標準》。20世紀80年代，中國先后制定了《污水綜合排放標準》等綜合性標準。隨著1984年《水污染防治法》的頒布實施，中國對輕工、冶金、石油開發(fā)等30多個主要行業(yè)逐步制定了行業(yè)水污染物排放標準，初步形成了行業(yè)水污染物排放標準體系。20世紀90年代有關(guān)部門陸續(xù)制定了畜禽、造紙、印染、合成氨、磷肥、燒堿、聚氯乙烯工業(yè)等多個工業(yè)行業(yè)水污染物排放標準。2000年以后，有關(guān)部門制定了《畜禽養(yǎng)殖污染物排放標準》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》等。2010年，環(huán)境保護部修訂發(fā)布了《地方環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準備案管理辦法》。2013年印發(fā)的《國家環(huán)境保護標準“十二五”發(fā)展規(guī)劃》提出了國家與地方兩級環(huán)保標準協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)保標準管理戰(zhàn)略。

    水環(huán)境質(zhì)量標準體系逐步建立并完善。中國的水質(zhì)標準始于20世紀80年代,國家陸續(xù)制定了《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》、《海水水環(huán)境質(zhì)量標準》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》、《漁業(yè)水質(zhì)標準》、《地下水質(zhì)量標準》等，經(jīng)過多年的發(fā)展和修訂,已逐漸形成了一個相對完整的標準體系（李貴寶等，2003年）。其中,作為綜合性標準的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》,從1983年開始頒布實施以來,迄今為止已經(jīng)修訂3次,已成為中國水環(huán)境監(jiān)管的核心尺度（孟偉等，2006年）。

    數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)廢水處理達標率從1986年的55．4％提高到2010年的95．9％。文獻調(diào)研表明，盡管中國的污染物排放達標數(shù)據(jù)存在較大的問題，但是以標準及排污達標為代表的政策工具仍然是“基礎(chǔ)性的”政策工具。實證研究顯示，中國環(huán)境監(jiān)管政策體系中，“命令―控制類”政策的作用大于經(jīng)濟激勵政策的作用（郭慶，2014年）。也有研究表明，1981年至2008年間，中國環(huán)境管理新5項制度對中國重金屬減排量的貢獻在42238噸至67810．4噸之間，約占該時期重金屬減排總量的38．1％至61．2％（嚴曉星等，2011年）。

    ――總量控制制度不斷深化，并發(fā)揮重要“約束性”作用

    中國引入并實行污染物總量控制制度已有20年的歷史。1996年的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標》首次提出污染物排放總量控制。隨后，1995年8月，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》明確提出“實施污染物排放總量控制”。“九五”期間，中國對廢水中排放的化學(xué)需氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻8項指標實行了排放總量控制。這一階段，中國污染物控制從“濃度控制”向“總量控制”轉(zhuǎn)變。“十五”期間中國對水污染物COD和氨氮進行總量控制，但是，COD僅減少了2％，未完成“十五”規(guī)劃削減10％的控制目標。“十一五”期間只對COD指標進行了總量控制。從2006年5月，國家環(huán)保總局代表國務(wù)院與31個省市區(qū)政府簽署了“十一五”COD總量消減目標責任書，隨后，省級政府和市政府、市政府與下轄的縣也分別采用簽署責任書的方式、“層層分解落實”的方式逐步確立。2007年底國家環(huán)?？偩殖雠_了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》，構(gòu)成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的“三大體系”，為污染物總量減排提供了重要支撐。同時，國家對“節(jié)能減排”工作的考核采用“一票否決”。“十一五”以來，中國污染物總量控制制度取得實質(zhì)性進展，對遏制污染物排放已形成“強約束”，并推動了污染物排放逐步實現(xiàn)轉(zhuǎn)折。“十二五”期間總量控制的指標中又增加了氨氮指標。總體上，總量控制制度的實施，對水污染物控制發(fā)揮了重要作用。

    ――排污許可制度仍處于試行階段

    中國的排污許可證制度是作為總量控制制度的配套制度試行并逐步發(fā)展。為逐步實現(xiàn)總量控制,自1988年5月,國家環(huán)保局正式在上海、金華、徐州等18個城市率先進行了排放水污染物許可證制度的試點工作。各試點城市經(jīng)過3年的努力,在實行排放水污染物許可方面取得了一定的經(jīng)驗。基于上述實踐,國家環(huán)保局在《關(guān)于加強水污染防治工作的決定》和《水污染物排放許可證管理暫行規(guī)定》中指出，全國各地在1992年底全面完成排污申報登記工作，到1995年底全國基本上實行排污許可證制度（閻慶偉，1996年）。2001年、2004年國家環(huán)?？偩窒群蟀l(fā)布了《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》、《關(guān)于開展排污許可證試點工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，進一步明確要“推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污”。截至2013年底，全國絕大多數(shù)省級行政區(qū)已將排污許可證制度納入地方性法規(guī)，并制定了規(guī)范性文件（蘇丹等，2014年）。

    2008年1月，國家環(huán)?？偩止剂恕杜盼墼S可證管理條例》（征求意見稿）和起草說明，標志著中國將通過立法全面推行排污許可證制度。但是，截至目前，國家層面的《排污許可證管理條例》仍未出臺。

    ――限期治理制度建立并開始實施

    從2007年開始，針對部分流域嚴重污染的問題，國家環(huán)?？偩謱﹂L江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”。從2009年開始，環(huán)境保護部開始逐步完善限期治理制度，出臺了《限期治理管理辦法（試行）》。2009年8月，國務(wù)院公布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，并于2009年10月1日起施行。這一條例旨在加強對規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。同時該條例為“區(qū)域限批”、“總量控制”提供實施基礎(chǔ)。

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