中國環(huán)境報：新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定，沒有環(huán)評報告的建設項目不允許開工，如果發(fā)現(xiàn)開工，必須停止建設，甚至要責令恢復原狀。但在實際工作中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，有的項目是地方政府投入大量人力、物力才引進的，如果不能盡快開工，很可能花落他家。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方采取了一些變通的方式。例如，建立環(huán)境準入門檻，只要達到環(huán)保部門制定的環(huán)境標準和要求，并且保證在3個月內(nèi)提供環(huán)評報告，就可以先行開工建設。按照新法的要求，這種行為算不算違法？你們有沒有類似的經(jīng)歷？如何解決這樣的問題？面對新法的要求，基層環(huán)保部門要做哪些轉變？

李剛：進一步對政策和規(guī)劃環(huán)評提出更為明確的要求，是新法的重要突破之一。目前，我國的政策環(huán)評將起步，規(guī)劃環(huán)評主要是政府部門在做，更易規(guī)范和操作。

我主要談談項目環(huán)評。目前，我國項目審批實行核準制和備案制。核準制項目立項前因受環(huán)評、規(guī)劃、土地等審批前置，環(huán)評方面不易出現(xiàn)問題。因為只有完成了環(huán)評審批才能立項核準、發(fā)放貸款等。對于備案制的上規(guī)模項目，各方面嚴格把關，出現(xiàn)的環(huán)境問題就會少些。

問題在于小型項目，工商等部門已對其實行申報不再審批，一旦既成事實，環(huán)保把關很難。而這些小型項目和第三產(chǎn)業(yè)項目在環(huán)評方面存在的問題，往往不是污染、超標排放等問題，而是原則性問題，如選址不當、安全距離不夠等。讓其按照新法要求停止生產(chǎn)甚至恢復原狀，非常困難。

因此，在新法開始實施之際，我們要在備案項目的環(huán)評方面多做文章，多想想如果出現(xiàn)問題如何解決。

馬榮鎖：環(huán)保部門的職責是改善環(huán)境質量、確保環(huán)境安全、服務經(jīng)濟發(fā)展。服務經(jīng)濟發(fā)展是我們應盡的職責，我們要敢于說不、善于說行。對于高污染、高耗能的項目，就要說不；對于低污染、高產(chǎn)值的項目，就要想辦法開辟綠色通道，推進項目進度。

一方面，要在決策上多參與，爭取話語權。前段時間，聊城市要上一些能源項目，我堅決反對并陳述了理由，最后這些項目沒有上馬。因此，話語權非常重要。另一方面，在執(zhí)行過程中，土地、工商、電力等部門的配合非常重要。環(huán)保部門不掌握生產(chǎn)要素，很多項目未批先建很長時間后，環(huán)保部門才知道。因此，環(huán)保工作需要多方配合。

此外，環(huán)保部門也可以根據(jù)項目類型調(diào)整門檻。例如，好的項目可以采取預審批、承諾等方式，讓其提前開工建設，降低門檻。對于高污染、高耗能項目，原本應由市級審批的項目，提高門檻，向上由省級審批，加大審批難度。

鄧民生：目前，環(huán)境執(zhí)法的范圍需要進一步斟酌。要認真考慮環(huán)境執(zhí)法隊伍的實際情況和監(jiān)管對象的變化，調(diào)整執(zhí)法范圍。例如，對城市第三產(chǎn)業(yè)的環(huán)境執(zhí)法問題，涉及多部門，一味要求由環(huán)保部門承擔，環(huán)保部門的壓力就太大了。

目前，城市中污染不太嚴重、發(fā)展中又特別需要的產(chǎn)業(yè)，如餐飲、診療等第三產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管難度很大。減政放權改革后，各地普遍采取先照后證的做法，即企業(yè)先獲得營業(yè)執(zhí)照，再進行環(huán)評審批。環(huán)評不再是獲得經(jīng)營執(zhí)照的前置條件。而小企業(yè)經(jīng)營者對法律法規(guī)的認識程度普遍不足，拿到營業(yè)許可證后就開工建設，并未考慮選址、與周圍環(huán)境的相符性等問題。如果辦理環(huán)評手續(xù)時，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)對周邊環(huán)境影響較大、老百姓意見特別強烈，要求其停止生產(chǎn)甚至恢復原狀，矛頭就集中在環(huán)保部門了，環(huán)保部門壓力非常大。

事實上，環(huán)保部門也沒有責令其停止生產(chǎn)甚至恢復原狀的執(zhí)法能力。環(huán)保部門在對第三產(chǎn)業(yè)執(zhí)法時，面對的執(zhí)法對象各式各樣，嚴格執(zhí)法的情況下，強硬地要求他們恢復原狀，環(huán)保部門工作人員的人身安全恐怕都很難保障。因此，環(huán)境執(zhí)法的范圍要進一步斟酌。

如何通過自身的完善和建設規(guī)避責任？

■要明確環(huán)保工作職責，出臺盡職免責細則

中國環(huán)境報：新修訂的《環(huán)境保護法》問責更加嚴厲，有9項行為將會被問責?；鶎迎h(huán)保部門如何應對？今年發(fā)生的蘭州飲用水苯超標事件中，包括一名副市長在內(nèi)的十人都受到了處分，而其中只涉及環(huán)保部門1人，因為苯超標事件是自來水生產(chǎn)供應過程中發(fā)生的，而環(huán)保部門只負責水源地保護。這一事件發(fā)生后，甘肅省環(huán)保廳牽頭起草了一份關于加強全省飲用水安全的通知，明確了各部門在保障飲用水安全過程中的職責。因此，在新法背景下，環(huán)保部門必須通過自身的完善和建設規(guī)避責任。對此，您怎么看？

馬榮鎖：我是環(huán)保新兵，到環(huán)保局才3年多，有一個深刻體會，即環(huán)保工作是高尚的職業(yè)、艱苦的工作。改善環(huán)境質量能夠獲得更多群眾的支持。但要想做好環(huán)保工作確實非常困難。原因在于有限的權力、無限的責任。最近一年來，我的工作越來越忙。3年前，我剛到環(huán)保局時，主要任務是治水，現(xiàn)在除了治水還要治氣。治氣的難度比治水更大，涉及的部門也更多，追責的壓力也更大。

經(jīng)過一年努力，聊城的空氣質量有了明顯改善，但是明年繼續(xù)改善的難度更大。為此，聊城市開始編定《大氣污染深度治理計劃》，進一步理清責任。深度治理分為3個方面，治煤、治揚塵、治汽車尾氣。在治煤方面，我們提出“雙控三達標”，即控煤量、控煤質和脫硫、脫硝、除塵3項都達標。每一項都有一個牽頭單位，誰來干、怎么干、什么時間干，都由牽頭部門負責，例如控煤量由發(fā)改委負責、控煤質由經(jīng)貿(mào)委負責、“三達標”由環(huán)保局負責。再比如，揚塵控制方面，我們提出“一保一增四規(guī)范”，一保就是城市保潔，主要由市政公用事業(yè)局負責。一增就是增加綠化面積，主要由林業(yè)局負責。“四規(guī)范”就是對拆遷及建設工地環(huán)保文明施工進行規(guī)范，對混凝土攪拌站防塵設施及技術工藝進行規(guī)范，由住建委牽頭、公路局配合；對物料堆場的貯存和運輸進行規(guī)范由環(huán)保局牽頭、經(jīng)信委、住建委配合；對渣土運輸車進行規(guī)范，確保密閉運輸，由公安局牽頭、行政執(zhí)法局配合。

分清職能、明確責任非常重要。環(huán)保部門是監(jiān)管部門，應負監(jiān)管責任，具體事情需要各部門分頭落實，具體執(zhí)行部門應負主體責任，這也是大氣污染防治法規(guī)所規(guī)定的。

李剛：按照目前的情況，如果全部按照新法的要求執(zhí)行，環(huán)保部門的力量要大大加強，否則就會有大量人員被追責。

這9個具體責任還需要進一步細化明確。對于法律法規(guī)規(guī)定的其他責任，涉及面過寬，掌握不好會成為有限權力、無限責任。雖然在新法中有一些盡職免責條款，但還有很多法律、文件沒有規(guī)定如何盡職免責。在司法實踐中，往往是有罪推論。一出現(xiàn)問題先看哪個部門工作沒有到位，只要有領導批示或媒體曝光就必須要人承擔責任，必須處理到人。環(huán)保工作涉及面很寬，很難不被追責。因此，制定責任清單非常有必要。

有個值得深思的現(xiàn)象：公安部門和環(huán)保部門同屬于查處違法行為的部門，但面對處理違法行為后的表現(xiàn)截然不同。公安部門一抓到罪犯就開表彰會，表彰先進。而環(huán)保部門一發(fā)現(xiàn)偷排，就如同做賊，生怕被追責。這就體現(xiàn)了責任認定方面的差異。如果任何污染都要對環(huán)保部門追責，長期下去，必然會對這項工作，這支隊伍造成不利的影響。

此外，新法中規(guī)定的“環(huán)保部門要承擔法律法規(guī)規(guī)定其他的責任”太過寬泛，必須進一步細化。

同時，建議環(huán)保部門與檢察院、紀檢部門達成一致，就哪些行為會被問責、如何做能盡職免責等問題出臺規(guī)范或文件。這對地方工作也有指導意義。確屬失職應當擔責，但不能讓已盡職的人受到不公正的懲罰。

鄧民生：新修訂的《環(huán)境保護法》是史上最嚴的環(huán)保法，對企業(yè)和環(huán)保部門都非常嚴格?；鶎迎h(huán)保部門感到壓力很大。在一些地方，甚至有一些同志申請調(diào)離環(huán)保崗位。

首先要明確環(huán)保工作職責。嚴格要求環(huán)保部門，使其嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法是未來的發(fā)展趨勢。面對嚴厲問責，上級主管部門要做好研究工作，進一步明確基層環(huán)保部門責任。特別應該明確環(huán)保部門應當做什么、做到什么程度，如果滿足了上級工作要求，就應該免責。

其次，監(jiān)察能力建設亟須加強。當前，監(jiān)察能力、監(jiān)察隊伍遠遠無法適應當前環(huán)境監(jiān)管需要的現(xiàn)象普遍存在。目前，環(huán)保監(jiān)察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、監(jiān)管范圍卻大大增加。沒有足夠的人力、物力，就不可能完整、充分地做好監(jiān)察工作，必然會有漏洞，有疏忽。

第三，要綜合考慮監(jiān)察責任。監(jiān)察責任是技術活，每個監(jiān)察人員的關注點不盡相同，提出的要求也不一樣。很多時候，不是監(jiān)察人員不愿做，而是能力有限，問責時確實需要考慮監(jiān)察人員本身的能力問題。

還有哪些期望和訴求？

新法實施能夠倒逼數(shù)據(jù)監(jiān)測真實性嗎？

■能夠對地方政府起到約束作用，但不能過于樂觀

中國環(huán)境報：新法規(guī)定，指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，地方政府和環(huán)境保護部門都要被問責。之前，有地方政府及環(huán)保部門為追求政績和保護地方形象，默許、縱容、指使企業(yè)或有關部門篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，變不達標為達標。那么，新法的這條規(guī)定，能否以追責的方式制約地方政府干預，從而倒逼數(shù)據(jù)的真實性？

胡正武：毋庸置疑，這一規(guī)定能夠促進地方政府自我約束。地方政府在要求環(huán)保部門時肯定會有所顧忌，篡改數(shù)據(jù)的現(xiàn)象肯定會有所減少。

但在實際操作上，不能過于樂觀。比如，地方政府領導并不會直接要求修改數(shù)據(jù)，而為了完成任務，要求環(huán)保部門修改數(shù)據(jù)時，只會讓環(huán)保監(jiān)測機構不斷地進行監(jiān)測，直到測出的數(shù)據(jù)滿意為止。從這種方式看，地方政府并沒有指使環(huán)保部門篡改數(shù)據(jù)，只是要求環(huán)保部門“科學”監(jiān)測。因此，認為新法實施能夠杜絕數(shù)據(jù)造假問題，有些盲目樂觀。

要想數(shù)據(jù)真實，最重要的方式是公開。把監(jiān)測數(shù)據(jù)公開，引入社會組織同步監(jiān)測。重要的監(jiān)測點，社會組織也去監(jiān)測，兩者數(shù)字公開，數(shù)據(jù)對不上，再測，這才是真實的數(shù)據(jù)。

羅屹：新法有很多創(chuàng)新之處，為基層環(huán)境監(jiān)察工作創(chuàng)造了很多有利條件。首先，理念新。新法將生態(tài)文明建設、環(huán)境區(qū)域總體規(guī)劃、生態(tài)紅線等都納入其中，這為在宏觀方面把好準入關、做好減法，提供了依據(jù)。

其次，執(zhí)法手段更為豐富，執(zhí)法更為有力。例如，以前沒有查封權力，一些電鍍企業(yè)未批先建，我們處罰后，通知電力部門配合停電的過程中，電鍍企業(yè)可能再次生產(chǎn)，環(huán)境監(jiān)察人員就會因瀆職被追責。新法賦予了環(huán)保部門查封權，化解了環(huán)保部門的瀆職風險。

第三，責任明確。新法已經(jīng)明確了政府責任，只是現(xiàn)在對政府的問責力度不夠。新法實施后，在對政府問責方面需要進一步加大力度。新法落實是漸進過程，各種問題會逐步解決。

楊清林：只要新法實施，一定會倒逼政府不再修改數(shù)據(jù)。首先，新法已經(jīng)明確規(guī)定，篡改偽造數(shù)據(jù)或指使他人偽造數(shù)據(jù)是違法行為，必須追究行政責任，領導干部也怕承擔風險。

其次，新法的頒布和實施已經(jīng)對基層產(chǎn)生了威懾作用，很多地方正在對以前的數(shù)據(jù)復審，力爭在新法實施前，將失真數(shù)據(jù)更正過來。

第三，不可否認，新法實施后，一些地方為了完成考核任務或體現(xiàn)政績，仍會千方百計修改數(shù)據(jù)。要嚴格落實新法的規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)篡改數(shù)據(jù)問題，必須嚴厲懲處，以儆效尤，杜絕類似事件發(fā)生。

劉學振：環(huán)保部門在地方政府的領導下開展工作，新法的要求越嚴格、越具體，對環(huán)保部門執(zhí)法越有力，對新法的落實越有利。

對環(huán)境監(jiān)察機構執(zhí)法環(huán)境有哪些期待？

■監(jiān)察機構人員編制問題亟待解決

中國環(huán)境報：新法規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機構有權對排污企業(yè)進行現(xiàn)場檢查。新法賦予環(huán)境監(jiān)察機構執(zhí)法權，這也是新法在體制上的最大突破。面對這一突破，基層環(huán)保部門有什么哪些期待？我們在基層調(diào)研時了解到，很多基層執(zhí)行部門面臨人員編制問題。經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，環(huán)保事業(yè)和工作領域擴大數(shù)倍，但人員編制還是在十幾年前的水平。對此，大家是否有切身體會？

胡正武：這條規(guī)定給基層環(huán)保部門很大鼓舞。一直以來，環(huán)境監(jiān)察隊伍都面臨諸多問題：一是力量不夠，二是執(zhí)法主體不明確，三是后勤裝備不足。環(huán)保部門在非常困難的情況下走過了30年，如果認為環(huán)保工作不盡如人意，也與執(zhí)法隊伍存在的困難關系密切。

新法明確了環(huán)境監(jiān)察機構的執(zhí)法主體地位，但委托的形式并未明確，未來要進一步明確環(huán)境監(jiān)察機構的執(zhí)法主體地位。同時，監(jiān)察部門執(zhí)法的保障措施也要跟上。以著裝為例，現(xiàn)在浙江一些地方的環(huán)境監(jiān)察人員已經(jīng)統(tǒng)一著裝，但經(jīng)費不能納入財政預算。新法實施后，環(huán)境監(jiān)察人員要統(tǒng)一著裝，并將這項費用納入財政預算。

當前基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隊，五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。因此，必須加大人員和車輛等裝備的配備。面對目前嚴峻的環(huán)境形勢，需要大量的基層執(zhí)法人員在一線執(zhí)法，打擊違法犯罪。如不增加監(jiān)察人員，就無法適應形勢，無法滿足人民對環(huán)境質量改善的要求。

羅屹：以沈陽市經(jīng)開分局管轄的區(qū)域為例，本區(qū)共有448平方公里，2000多家企業(yè)，環(huán)境監(jiān)察人員19名。即使忽略排污較少的企業(yè)，需要管理的企業(yè)仍有五六百家。由于監(jiān)察能力、人員、技術手段有限，不可能全面覆蓋，不留死角。新法實施后，問責力度加大，環(huán)境監(jiān)察人員思想負擔很重。

目前，沈陽市環(huán)保局為了做好環(huán)境監(jiān)管，滿足新形勢下的環(huán)保要求，使環(huán)境監(jiān)察人員放下思想包袱，盡職盡責完成區(qū)域環(huán)境監(jiān)管工作，已出臺環(huán)境監(jiān)察年度工作計劃，其中包括監(jiān)察工作主要內(nèi)容、監(jiān)管對象分級管理等。

關于人員編制少、環(huán)境監(jiān)管任務重的問題，我們通過部門間的聯(lián)合執(zhí)法，深深感到環(huán)境監(jiān)管向下延伸不足。比如，工商局有工商所，安監(jiān)局有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安監(jiān)所，公安有派出所等。

總之，如果要以現(xiàn)有的人力資源，滿足新形勢下的環(huán)保要求，就應該參照相關職能部門的做法，建立健全監(jiān)管網(wǎng)絡。實現(xiàn)人力資源合理配置是解決環(huán)境監(jiān)管向下延伸的最有效途徑。

楊清林：關于這一問題，我代表基層提幾點建議。

一是從國家層面把環(huán)境監(jiān)察機構納入執(zhí)法單位。我國公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門。這就會給環(huán)保部門在執(zhí)法用車方面造成很多困難。例如，在一些地方執(zhí)法用車已被紀委收回拍賣。新法首次明確了環(huán)境監(jiān)察部門的法律責任，同時，也對環(huán)保部門提出了更高的要求，環(huán)境監(jiān)察任務將更加繁重。因此，建議從國家層面將環(huán)境監(jiān)察機構納入執(zhí)法單位，執(zhí)法服裝統(tǒng)一、車輛顏色標識統(tǒng)一、執(zhí)法證件統(tǒng)一、執(zhí)法標準統(tǒng)一，這才能為環(huán)境執(zhí)法提供基礎保障。

二是增加環(huán)境監(jiān)察機構人員。目前的監(jiān)察機構人員無法適應當前的執(zhí)法需要。例如，河南部分縣環(huán)境監(jiān)察大隊的編制普遍為3~5人，無法滿足監(jiān)管需要。建議將人員費用納入財政，參照公務員管理，為監(jiān)察人員執(zhí)法創(chuàng)造良好環(huán)境。

三是探索形成環(huán)境監(jiān)察人員盡職免責規(guī)定。雖然經(jīng)濟社會與環(huán)境保護要和諧發(fā)展的認識已經(jīng)深入人心，但現(xiàn)在仍有一些政府過分重視GDP，出臺一些阻礙環(huán)境保護的土政策，如寧靜日等，阻礙環(huán)境監(jiān)察機構正常執(zhí)法。這就成為對環(huán)保部門追責的潛在風險，一旦出現(xiàn)問題，環(huán)境監(jiān)察人員會成為替罪羊。

四是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立環(huán)保所或者環(huán)境監(jiān)察機構。當前農(nóng)村環(huán)境污染嚴重，農(nóng)藥化肥、畜禽養(yǎng)殖、生活垃圾等問題突出，很多低端產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉移，由于沒有農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察機構，農(nóng)村環(huán)境污染問題加重。

劉學振：針對這個問題，我想提兩點意見：

一是要明確環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的公務員身份問題；二是從國家層面以文件形式要求地方各級政府解決環(huán)保部門基層執(zhí)法人員不足問題。目前，桂林市級環(huán)境執(zhí)法部門共有編制28個，已經(jīng)全部到位。但縣環(huán)保局的執(zhí)法人員編制太少，全市12個縣，5個城區(qū)，大多數(shù)縣環(huán)保局執(zhí)法人員只有兩三個編制。有1個縣環(huán)保局甚至連1個執(zhí)法編制都沒有，5個城區(qū)沒有成立監(jiān)察大隊，無執(zhí)法能力。這給環(huán)境執(zhí)法帶來了很大的困難。

關于編制問題，國家在標準化建設方面有明確規(guī)定，西部地區(qū)縣級部門要達到20人，但地方政府普遍落實不到位。發(fā)生了大型污染事件后，地方政府緊急給環(huán)保部門增加編制的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。因此，必須督促地方政府盡快落實解決標準化建設問題。

賈見勇：新法出臺是好事，提供了一個契機。如何創(chuàng)造更好的環(huán)境做好環(huán)保工作，我想提幾點期盼。

一是環(huán)保觀更為客觀，減輕社會對環(huán)保的誤解。不能犧牲環(huán)境為代價換取發(fā)展，這是個共識。但這其中也有不實之處。古人鉆木取火才有了文明，取火的過程是以環(huán)境為代價。蔡倫發(fā)明造紙，使文化大融合大發(fā)展，但這也離不開環(huán)境的貢獻。中國作為世界第二大經(jīng)濟體快速向前發(fā)展，不可避免會付出環(huán)境代價。這就要把握好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的度。要慢慢滲透這種理念，為環(huán)保工作營造一種寬松的氛圍，這樣更有利于環(huán)保部門開展工作。

二是工作要有所為，有所不為。很多工作雖然涉及環(huán)保，但要敢于說不。比如秸稈禁燒，從頭到尾都是農(nóng)業(yè)部門在抓，唯有秸稈是環(huán)保部門的事。雖然看起來加大了環(huán)保部門的職權，但如果做不好，就是環(huán)保部門的責任。環(huán)保也應當實行屬地管理，誰的工作誰管好，誰的孩子誰抱走，一直到?jīng)]有污染為止。

三是要有差異。當前的有些環(huán)境標準過高，很難達到?；鶎迎h(huán)保部門常年奮戰(zhàn)在一線治氣、治水，但仍不達標，就會產(chǎn)生挫敗感。保定市有條河，幾十年前斷流，主要用于收集沿線的污水，長期達標排放，超標流淌。要想斷面達標，必須投入大量經(jīng)費，向河中注入清水。如果我們制定了一系列的標準永遠落實不了，只能消弭基層的戰(zhàn)斗力和信心，給基層環(huán)保部門找了一個問責的把柄。

四是隊伍建設。最根本的一點是理清身份。例如，目前很多縣級環(huán)保部門的工作經(jīng)費幾乎全部源于執(zhí)法。試問，如果在與污染的斗爭中，環(huán)保戰(zhàn)士在為一碗飯與敵人眉來眼去，能打勝仗嗎？環(huán)保部門是執(zhí)法部門，能不能按照公務員標準管理？現(xiàn)在很多地方反復找領導，解決兩三個編制，已經(jīng)算是地方對環(huán)保工作極為重視了。因此，明確身份至關重要。

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