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論強(qiáng)化中國環(huán)境執(zhí)法的十對策

       當(dāng)前,環(huán)境污染已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會問題,威脅著群眾的身體健康甚至生命安全。對于任何嚴(yán)重的社會問題如社會治安問題、腐敗問題采取綜合治理的措施,是我國社會治理的一條成功經(jīng)驗(yàn)。對環(huán)境污染問題,同樣需要綜合治理。綜合治理原則已經(jīng)寫進(jìn)了《環(huán)境保護(hù)法》。所謂綜合治理,就是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法治等多種手段。對環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū),要加大督導(dǎo),查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問題。還要創(chuàng)新執(zhí)法形式,異地交叉執(zhí)法檢查有利于減少環(huán)境執(zhí)法中地方保護(hù)、人情關(guān)系的干擾。      

       法治是治理環(huán)境的重要方面和終極保障。法治的特點(diǎn)是規(guī)則治理,這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面,也是國際上環(huán)境治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)。法治思維是規(guī)則思維,在各種治理手段中,法治手段是終極保障,最大的特點(diǎn)在于它的強(qiáng)制性。通過法律強(qiáng)制污染者進(jìn)行治理,實(shí)現(xiàn)誰污染誰治理;通過法律強(qiáng)制污染者繳納罰款、罰金,由政府進(jìn)行治理或第三方治理;通過法律強(qiáng)制污染者繳納賠償款,補(bǔ)償受到污染的受害者;通過法律強(qiáng)制造成污染的責(zé)任人員受到刑罰處罰,實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的效果。

       黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù),習(xí)近平總書記提出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”,突出了生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題。環(huán)境法治包括環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法。筆者認(rèn)為,當(dāng)前決定我國環(huán)境法治狀況的關(guān)鍵不是立法、不是司法,而是執(zhí)法。在一些地方,存在環(huán)境執(zhí)法不作為、執(zhí)法處罰輕、執(zhí)法舞弊等問題,而造成這些問題的深層次原因包括立法偏軟、法律規(guī)定不明確、地方保護(hù)主義干擾、執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量不足及裝備落后、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高等。為此,筆者提出強(qiáng)化我國環(huán)境執(zhí)法的十項(xiàng)對策。

       一是增強(qiáng)環(huán)保立法的嚴(yán)厲性,促進(jìn)執(zhí)法嚴(yán)格。

       軟弱的立法不可能造就嚴(yán)格的執(zhí)法?!董h(huán)境保護(hù)法》從過去的“面條法”到現(xiàn)在的“骨頭法”,成為“有牙齒”的法律,表現(xiàn)在規(guī)定按日連續(xù)處罰、查封扣押造成污染物排放的設(shè)備設(shè)施、行政拘留、超標(biāo)排污的停產(chǎn)停業(yè)、環(huán)境監(jiān)管部門主要責(zé)任人引咎辭職等嚴(yán)厲處罰的措施上。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國的環(huán)境基本法,其嚴(yán)厲處罰的精神必將成為未來修改各類環(huán)保單行立法的遵循。

       二是增強(qiáng)環(huán)保立法的可操作性,方便執(zhí)法。

       讓新環(huán)保法長出“牙齒”,不僅要有嚴(yán)厲的處罰,而且必須細(xì)化法律條文,法律條文越具體、越細(xì)致就越具有可操作性,法律的牙齒就越鋒利,新環(huán)保法在這方面有了巨大的進(jìn)步。新環(huán)保法實(shí)施后,環(huán)保部門還制定了4個實(shí)施辦法,增強(qiáng)了法律的可操作性。日本環(huán)境法治很發(fā)達(dá),其中一個重要特點(diǎn)就是環(huán)境立法非常具體明確,可操作性很強(qiáng),這樣有利于執(zhí)行和檢查監(jiān)督。美國的環(huán)保法往往都有好幾百頁,能具體則具體。他們認(rèn)為,在復(fù)雜的工業(yè)社會,如果環(huán)保法過于簡單,是難以解決復(fù)雜的環(huán)境問題的。這些都值得我們借鑒。

       三是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新,解決執(zhí)法懶政問題。

       環(huán)境執(zhí)法“大練兵”等是實(shí)踐中解決環(huán)境突出問題的有效辦法。“暴風(fēng)驟雨”,才能沖刷污泥濁水。對環(huán)境質(zhì)量惡化而工作滯后的地區(qū),要加大督導(dǎo),查找是否存在阻礙執(zhí)法、干擾執(zhí)法或不會執(zhí)法、不愿執(zhí)法的問題。專家評估認(rèn)為,通過“大練兵”等執(zhí)法方式,地方環(huán)保部門執(zhí)法能力和水平大幅提升,促使環(huán)境守法態(tài)勢逐步形成。

       四是加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理體制改革,實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。

       習(xí)近平總書記在對“十三五”規(guī)劃建議進(jìn)行說明時指出:“現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制,使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法,使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí),有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在?,F(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題:一是難以落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任;二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干擾;三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求;四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。”

       五是增加執(zhí)法人員數(shù)量,改善執(zhí)法裝備。

       新環(huán)保法實(shí)施后,環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量有所增加。但是,面對全國兩千多萬家企業(yè)、幾十萬家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè),8萬名執(zhí)法人員確實(shí)太少。但是目前,增加編制很困難。中辦、國辦《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》就明確,試點(diǎn)省份要在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下,統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題,保障環(huán)保部門履職需要。總之,這是一個待解的難題。為了解決人手不足的問題,每當(dāng)開展集中行動時,就需要從各地抽調(diào)人員。如2017年4月,環(huán)境保護(hù)部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員,對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查。而在國外,環(huán)境執(zhí)法人員的數(shù)量比較充足。如美國環(huán)保局有1.8萬名全職雇員,各州都有自己的環(huán)保局,如加利福尼亞州就有3000多環(huán)境與資源執(zhí)法人員。

       六是建立環(huán)保警察制度,強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法。

       過去環(huán)境執(zhí)法沒有列入政府執(zhí)法序列,執(zhí)法人員沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),不能直接采取強(qiáng)制措施,時常遭遇違法企業(yè)阻礙執(zhí)法、暴力抗法。企業(yè)阻攔或大門一關(guān),執(zhí)法人員不能強(qiáng)行進(jìn)入,只能報(bào)警請求公安支援。但是等到大門打開,人去樓空,違法排污的證據(jù)也消失了。在這次環(huán)保體制改革中,將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列,依法授權(quán)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰。

       七是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接。

       實(shí)踐中存在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接不暢問題,還有一個重要原因就是證據(jù)搜集難。移送案件必須有充分證據(jù),而污染環(huán)境案件需要進(jìn)行污染物鑒定,環(huán)保部門在自己沒有能力鑒定的情況下往往委托司法鑒定機(jī)構(gòu)來鑒定,鑒定費(fèi)用高昂。如河北省公安部門偵辦一起化工廠污染環(huán)境案,對兩畝土地進(jìn)行環(huán)境污染損害評估,費(fèi)用高達(dá)50多萬元。環(huán)保案件移送起訴率只有30%,不少犯罪嫌疑人因?yàn)槿狈ψC據(jù)逍遙法外。

       八是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能,促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)。

       提起行政公益訴訟,符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì),也是解決環(huán)境行政執(zhí)法不作為問題的重要對策。從試點(diǎn)情況看,公益訴訟試點(diǎn)過程中,絕大部分案件通過訴前程序,保護(hù)了國家利益和社會公共利益,只有部分案件通過了訴訟程序。通過訴前程序,充分調(diào)動了有關(guān)主體在公共利益保護(hù)方面的積極性,75%以上的行政機(jī)關(guān)主動糾正了行政違法行為,充分發(fā)揮了訴前程序及時解決問題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢。2017年7月1日起,新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》開始實(shí)施,所有的檢察機(jī)關(guān)均可提起公益訴訟。

       九是充分發(fā)揮環(huán)保公益組織作用,以公益訴訟推動執(zhí)法部門依法履職。

       根據(jù)法律,能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的主體只有環(huán)保公益組織,條件是在設(shè)區(qū)的市以上民政部門登記,專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。個人是沒有民事公益訴訟主體資格的,以防止濫訴問題的發(fā)生。

       十是充分依靠社會公眾支持,嚴(yán)肅查處環(huán)境違法問題。

       新環(huán)保法設(shè)“信息公開與公眾參與”專章。信息公開的目的是接受社會監(jiān)督,倒逼相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)法、排污單位依法減排。而公眾參與在環(huán)境執(zhí)法方面,主要是參與舉報(bào)。環(huán)境執(zhí)法不是孤立的,要發(fā)現(xiàn)違法線索,必須充分調(diào)動廣大群眾的積極性??梢哉f,群眾舉報(bào)是執(zhí)法部門的源頭活水。為了鼓勵群眾舉報(bào),應(yīng)采取若干獎勵舉報(bào)的措施。對于提供充分證據(jù)的,更應(yīng)該予以重獎。

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