背景

        在我國傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”環(huán)境污染治理模式中，治污主體是產(chǎn)生污染的企業(yè)以及保障公共服務(wù)的地方政府。每一個排污者在進(jìn)行日常生產(chǎn)運營的同時，還要全程負(fù)責(zé)污染治理設(shè)施的建設(shè)、運營，承擔(dān)出現(xiàn)超標(biāo)排放、污染事故等情況時的法律及相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這種模式導(dǎo)致治污主體非常分散，不僅造成治污人力、物力資源的浪費，也不利于政府監(jiān)管。例如，在印染企業(yè)集聚的地方，相比每家企業(yè)都去投資建設(shè)污水處理設(shè)備，不如設(shè)立一家環(huán)保服務(wù)企業(yè)，來處理區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)產(chǎn)生的污水污染，這就是環(huán)境污染第三方治理模式的雛形。

        在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，為提高社會治理效率，政府在多方面引入市場經(jīng)濟(jì)的新模式、新機(jī)制，提高運營管理的水平、質(zhì)量和效益。如何在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上推進(jìn)全社會的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，如何利用市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和規(guī)則提高各部門對環(huán)境資源的配置效率等，都成為生態(tài)文明建設(shè)的重要問題。同時，企業(yè)污染物減排需求的增長、政府有效監(jiān)管體系的構(gòu)建、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都為我國第三方治理的推廣和普及提供了必要的條件。2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推行環(huán)境污染第三方治理”。

        概念

        環(huán)境污染第三方治理，是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。在這一治理模式下，污染排放者或政府以治理委托合同等形式，將污染治理工作全部或部分委托給第三方治污企業(yè)，第三方治污企業(yè)再通過自身的專業(yè)知識能力實現(xiàn)被委托工程的污染治理，并從中獲取利潤。其中，合同所規(guī)定的治污效果可以是特定時間段內(nèi)穩(wěn)定的污染物達(dá)標(biāo)排放，也可以是特定污染物排放削減目標(biāo)值。第三方治理模式可以應(yīng)用在工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理、環(huán)境公用設(shè)施運營管理、工業(yè)污染治理、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域。

        內(nèi)涵

        “治理”的傳統(tǒng)含義基本上是作為國家的統(tǒng)治行為來使用的。但是從20世紀(jì)70年代開始，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮和后現(xiàn)代主義思潮的興起，“治理”的含義發(fā)生了深刻的變化。

        1995年，全球治理委員會發(fā)表名為《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告，對“治理”的新含義做了非常明確的表述，指出：“治理是各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。”

        根據(jù)治理理論，公共服務(wù)供給的職責(zé)不僅僅限于政府，非政府組織和私人組織同樣可為公共服務(wù)供給承擔(dān)責(zé)任，甚至能達(dá)到政府無法企及的供給效能?？梢?，“治理”本身就不應(yīng)是政府單方面的行為，而是多方的互動過程，環(huán)境治理當(dāng)然也不例外。因此，在環(huán)境治理中引入第三方，符合“治理”本身的內(nèi)涵。

        之所以稱之為“第三方”，是因為在獨立的專業(yè)治污企業(yè)被納入環(huán)境治理之前，我國傳統(tǒng)環(huán)境治污模式中的主要參與者，只有以政府為代表的監(jiān)管者和以工業(yè)企業(yè)為代表的排污者兩方主體。從內(nèi)容來看，“第三方治理”可以看作是“市場治理”，即通過引入市場機(jī)制，一方面將第三方治污企業(yè)引入環(huán)境治理的過程，并承擔(dān)具體治理任務(wù);另一方面將排污企業(yè)推向市場，使其成為治理市場上的需求主體。

        第三方治理是在政府的宏觀調(diào)控下，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入環(huán)境保護(hù)市場，擴(kuò)大環(huán)保服務(wù)的有效供給，培育發(fā)展起一個健全的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的體系，借助這個產(chǎn)業(yè)市場的力量，更有效地實現(xiàn)政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。也就是說，在第三方治理模式中，按照污染治理“市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”的導(dǎo)向，政府的角色定位，由原先的污染治理主導(dǎo)實施者轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴局卫淼囊龑?dǎo)合作者。重點是負(fù)責(zé)制定第三方治理的法律規(guī)范，建立完善相關(guān)制度，創(chuàng)新投資運營機(jī)制;加強政策扶持、激勵，強化市場監(jiān)管、環(huán)保執(zhí)法，為廣泛的第三方參與環(huán)境治理營造公正、公平的市場環(huán)境，也為社會資本進(jìn)入創(chuàng)造平等的機(jī)會，提高資源配置效率。

        從不同角度將環(huán)境污染第三方治理進(jìn)行分類

        第三方治污企業(yè)是否擁有污染治理設(shè)施的產(chǎn)權(quán)

        “委托治理服務(wù)”模式：

面向新改建項目，覆蓋工程項目全過程，第三方治污企業(yè)全部或部分擁有治污設(shè)施產(chǎn)權(quán)。

        “托管運營服務(wù)”模式：

第三方治污企業(yè)不擁有現(xiàn)有治污裝置、設(shè)施產(chǎn)權(quán)，只能接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運營管理。

        污染治理過程中環(huán)境服務(wù)供給方和需求方的合作模式

        企業(yè)合作：

第三方治污企業(yè)與排污企業(yè)合作，共同治理排污企業(yè)造成的環(huán)境污染。

        政企合作：

政府與第三方治污企業(yè)合作，進(jìn)行污水、垃圾處理等本由政府承擔(dān)的環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域的治污工作》

        環(huán)境解決方案服務(wù)是否提供除投融資之外的其他專業(yè)化服務(wù)

        綜合環(huán)境服務(wù)模式：

集投資融資、工程建設(shè)、設(shè)備集成、運營處理乃至負(fù)責(zé)最終的環(huán)境效果于一體的綜合服務(wù)。

        環(huán)境解決方案服務(wù)模式：

為采購方提供環(huán)境規(guī)劃、設(shè)計、監(jiān)控、建設(shè)甚至運營等方案的服務(wù)。

        第三方治理與相關(guān)環(huán)境治理市場化模式的關(guān)系

        《意見》指出，在以政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)污染場地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等領(lǐng)域，可以采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。

        《意見》提到，對可經(jīng)營性好的城市污水、垃圾處理設(shè)施，采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本。

        《意見》強調(diào)，第三方治理應(yīng)用的一個重點是環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，涵蓋了環(huán)保類ppp領(lǐng)域。